地方政府与城投企业债务风险研究报告--湖南篇

1.湖南省区域特征及经济发展状况

湖南省地处我国东南腹地，地理位置优越，经济总量位于全国中等偏上水平，人均GDP处于全国中等水平。2017－2019年，湖南省经济保持中高速增长，产业结构持续优化，经济发展态势良好。2020年前三季度，受新冠肺炎疫情影响，湖南省经济增速明显下滑，新冠肺炎疫情对湖南省经济和社会发展造成一定影响。

湖南省东邻江西，南接广东、广西，西连贵州、重庆，北交湖北，位于长江中游、洞庭湖以南，是我国东南腹地。区域三面环山，地形以山地、丘陵为主，占全省面积超过80%。区域内资源丰富，水系发达，河网密布，湘江、资水、沅水和澧水等四大水系覆盖全省，其中湘江是长江七大支流之一，全省天然水资源总量为南方九省之冠，省内5公里以上河流总计5341条，淡水面积为1.35万平方公里，其中洞庭湖为全国第二大淡水湖，全省水资源蕴藏量1532.45亿立方米。基础设施方面，湖南省建设了较为完善的水陆空综合交通运输体系。陆路方面，截至2019年底，湖南省全省公路通车里程24.06万公里，公路密度为113.58公里/百平方公里，其中高速公路通车里程为6802.00公里，高速公路密度为3.24公里/百平方公里，2019年全省公路完成货运量23.83亿吨；铁路营业里程5021.0公里，其中高速铁路1892.00公里，京广线、湘桂线等多条铁路干线贯穿全省，2019年全省铁路完成货运量0.45亿吨；水路方面，截至2019年底，湖南省内河航道11967.70公里，2019年全省水路完成货运量2.01亿吨；空运方面，湖南省拥有长沙黄花国际机场、张家界荷花国际机场2个国际机场和常德桃花源机场、永州零陵机场、怀化芷江机场、衡阳南岳机场、邵阳武冈机场、岳阳三荷机场6个国内机场。总体来看，湖南省水陆空交通运输体系较为完善，经济发展环境较好。

从经济运行方面看，湖南省近三年经济保持中高速增长，总体发展平稳、产业结构更趋优化。2017－2019年，湖南省分别实现地区生产总值33902.96亿元、36329.68亿元和39752.10亿元，经济规模在全国处于中等偏上水平，人均GDP分别为49558.00元、52949.00元和57540.00元；全省GDP增速分别为8.0%、7.80%和7.6%，近三年增速均超过全国增速1个百分点以上；三次产业结构由2017年的8.84:41.72:49.43调整为2019年的9.17:37.60:53.23，产业结构更趋优化；全省城镇化率逐步提高，由2017年的54.62%上升至2019年的57.22%。固定资产投资方面，2019年，湖南省全年固定资产投资（不含农户）比上年增长10.1%，增速较2018年的10.0%保持稳定。其中，工业投资和高新技术产业投资力度持续加大；而基础设施投资放缓，同比下降0.10%；全年房地产开发投资4445.47亿元，同比增长12.7%。总体看，湖南省经济发展态势良好。

2020年1－9月，湖南省地区生产总值同比增长2.6%，GDP增速由2020年一季度的-1.9%明显回升。2020年以来，受新冠肺炎疫情影响，湖南省全省GDP增速明显下滑，但恢复情况较好。其中，第一产业增加值2597.36亿元，增长3.1%；第二产业增加值11075.86亿元，增长3.2%；第三产业增加值16107.37亿元，增长1.9%。同期，湖南省固定资产投资同比增长6.5%，比一季度回升10.5个百分点，但增速较2019年全年下降3.6个百分点，新冠肺炎疫情对湖南省经济和社会发展造成一定影响。

2.湖南省财政收入及债务情况

近三年，湖南省一般公共预算收入持续增长，全省政府债务规模持续增长。2019年湖南省一般公共预算收入全国排名第十三，一般公共预算收入稳定性较强，但财政自给能力偏弱，整体财政实力一般；湖南省负债率在全国各省（自治区、直辖市）中处于较高水平，政府负债水平较高，债务负担较重；湖南省债务率在全国各省（自治区、直辖市）中处于较高水平，偿债能力一般。

近年来，湖南省地方一般公共预算收入持续增长。2017－2019年湖南省地方一般公共预算收入分别为2757.8亿元、2860.7亿元和3007.10亿元，增速分别为4.9%（剔除“营改增”收入体制调整因素同口径比较）、3.7%和5.1%，增速保持相对稳定。全省一般公共预算收入中税收收入占比分别为63.79%、68.50%和68.57%，一般公共预算收入质量持续改善；全省一般公共预算支出分别为6869.4亿元、7479.2亿元和8034.42亿元，财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）分别为40.15%、38.25%和37.43%，财政自给能力有所下滑。基金收入方面，湖南省基金收入大幅增长，2017－2019年分别为1284.0亿元、2231.50亿元和2993.90亿元；同期，全省上级补助收入稳步增长，分别为3347.0亿元、3530.3亿元和3693.7亿元。2020年1－8月，湖南省一般公共预算收入完成1820.26亿元，同比下降4.29%，其中税收收入1241.86亿元，同比下降5.82%，非税收入578.4亿元，同比下降0.85%，受新冠肺炎疫情影响，湖南省一般公共预算收入较上年同期有所下滑。

2017－2019年，湖南省政府债务规模持续增长，分别为7667.49亿元、8708.19亿元和10174.56亿元。截至2019年底，湖南省政府债务规模居全国第六位。2017－2019年，湖南省负债率持续增长，分别为22.62%、23.91%和25.60%；2019年，湖南省负债率在全国各省（自治区、直辖市）中处于较高水平，债务负担较重。同期，湖南省政府债务率分别为103.77%、101.01%和104.95%，波动增长；2019年，湖南省债务率在全国各省（自治区、直辖市）中处于较高水平，偿债能力一般。

1．湖南省各地级市经济实力

湖南省长株潭地区、湘南地区、湘北地区和湘西地区经济财政实力分化程度较高，长株潭地区经济财政实力明显高于其他地区，湘西地区经济财政实力较弱；长沙市作为湖南省省会城市，经济实力及增速均处于全省领先地位，为全省唯一GDP规模超万亿元的地级市。

湖南省共辖14个地州市，分别为长沙市、株洲市、湘潭市、衡阳市、邵阳市、岳阳市、常德市、张家界市、益阳市、娄底市、郴州市、永州市、怀化市和湘西土家族苗族自治州（以下简称“湘西州”）。按区域划分，湖南大致可分为“一群四区”，即以长株潭三市为中心的环长株潭城市群和以地理位置划分的长株潭地区（长沙市、株洲市和湘潭市）、湘南地区（包括衡阳市、郴州市和永州市）、湘北地区（岳阳市、常德市和益阳市）以及湘西地区（包括湘西州、怀化市、张家界市、邵阳市和娄底市）。

从GDP规模来看，湖南省各市（州）经济分化明显，长沙市优势突出。2019年，长沙市地级市GDP总量超过万亿元，达到11574.22亿元，占全省经济总量的29.12%。除岳阳市、常德市、衡阳市和株洲市四市GDP超过3000亿元外，其余各市GDP均未达到3000亿元，其中湘西州和张家界市GDP不足1000亿元。分区域来看，长株潭地区三市GDP合计16834.95亿元，为全省最高区域；湘西地区五地州市GDP合计6307.49亿元，为全省最低区域。

从GDP增速来看，2019年，湖南省各市（州）GDP增速均维持在较高的水平。长沙市、岳阳市、衡阳市、邵阳市、娄底市和怀化市等6个地级市GDP增速达到8.00%及以上，永州市及益阳市GDP增速位于全省最低水平，但也保持在7.1%的增速水平。整体上，湖南省各地级市GDP维持较高增速。

从人均GDP看，长沙市2019年人均GDP均超过13万元，远高于其他地州市。分区域来看，长株潭地区人均GDP最高，均在7万元以上；湘西地区人均GDP位于湖南省靠后水平，其中邵阳市和湘西州人均GDP不足3万元。

2．湖南省各地级市财政实力及债务情况

湖南省各地区财政实力分化明显，长株潭地区财政实力和财政质量均明显高于其他地区，湘西地区财政实力和财政质量最弱；长沙市在一般公共预算收入规模及增长率、政府性基金收入规模、财政自给情况及债务规模均位于全省领先水平。2019年，湖南省各地市地方政府债务规模均呈上升趋势，怀化市及株洲市政府负债率明显升高，湘南地区、湘西地区以及株洲市、湘潭市政府债务率较高，偿债能力相对偏弱；湘北地区在湖南省中整体债务率偏低，偿债能力相对较强。

（1）财政收入情况

一般公共预算收入

从一般公共预算收入看，湖南省各地级市一般公共预算收入规模差距较大。长沙市一般公共预算收入遥遥领先，2019年达到950.23亿元，其余各地级市中除株洲市2019年达到200.96亿元外，一般公共预算收入规模相对较小，均未超过200亿元。怀化市、娄底市、益阳市和张家界等地级市一般公共预算收入在100亿元以下。一般公共预算收入增长率方面，邵阳市、娄底市、张家界市和长沙市2019年的增长率处于全省第一梯队，均超过8%；除湘潭市自2018年以来持续为负外，其他地州市一般公共预算收入增长率均保持在较高的水平。

从一般公共预算收入结构来看，2019年除长沙市、株洲市和常德市的税收收入占比较2018年有所下降外，其余地州市税收收入占比均有不同幅度的上升。湘西州、怀化市和益阳市税收收入占比均突破70%，其他地级市税收占比均在60%~70%之间。整体上，湖南省各地级市一般公共预算收入的稳定性较强。

政府性基金收入

政府性基金收入方面，长沙市的政府性基金收入规模位于全省首位，达到859.21亿元，占湖南省政府性基金收入的比例为28.70%；株洲市、岳阳市、衡阳市、常德市、邵阳市及郴州市政府性基金收入规模在100~300亿元区间，其他地州市政府性基金收入规模较小，不足100亿元。2019年，除湘潭市、益阳市、怀化市和永州市政府性基金收入呈现下降态势外，其他地州市政府性基金收入均有所增长，其中张家界市及娄底市增速很高，超过80%。

财政自给率

财政自给率方面，2019年除长沙市财政自给率为68.38%外，其他各地州市财政自给率均未超过40%，其中益阳市、怀化市及邵阳市财政自给率最低，均未超过20%，湖南省各地级市整体财政自给能力差。2019年，除长沙市、湘西州、岳阳市、张家界市和邵阳市财政自给率有所提升外，其他地级市财政自给率均呈现一定的下降。总体看，长沙市财政自给能力较强，其他各地州市财政自给能力弱。

（2）债务情况

从债务层面看，湖南省各地州市债务规模差异很大，长沙市政府债务余额最大，2019年底达到1823.30亿元，其次是衡阳市、郴州市和株洲市，以上3个地市政府债务余额均在700亿元以上，其余地级市政府债务余额不超过600亿元。2017－2019年，株洲市政府债务余额波动增长，张家界市政府债务余额波动下降，湖南省其余各地州市政府债务余额均呈持续上升趋势。其中怀化市和株洲市政府2019年债务余额增速均超过100%，分别为146.19%和143.77%，债务规模上升最为明显，其次为衡阳市，衡阳市政府2019年债务余额增速为53.53%。

债务负担方面，截至2019年底，除邵阳市外，湖南省各地州市政府负债率较年初均有所上升，其中怀化市和株洲市政府负债率增长较明显，分别较上年增加19.29个百分点和15.00个百分点。2019年，湘西州政府负债率最高（42.72%），其次为怀化市（34.08%）、张家界市（31.57%）和郴州市（31.03%），岳阳市负债率最低（14.53%），其余各地州市负债率在15~25%之间。综合来看，湖南省湘西州、怀化市、张家界市和郴州市政府债务负担重，其余各地州市债务负担处于一般或较轻水平。

偿债能力方面，截至2019年底，除郴州市、娄底市、长沙市和邵阳市外，湖南省各地州市政府债务率较2018年底均有所增长，其中怀化市、株洲市和张家界市政府债务率增长很快，分别较上年增加67.35、53.43和36.06个百分点。郴州市、张家界市、湘潭市、怀化市和株洲市政府债务率均达到100%以上，娄底市、衡阳市、永州市、长沙市、益阳市和邵阳市政府债务率在80%~100%之间，岳阳市、常德市和湘西州政府债务率在60%~80%之间。整体看，湘南地区和湘西地区政府债务率较高，偿债能力相对偏弱；长株潭地区中长沙市债务率最低，其偿债能力相对较强，株洲市和湘潭市债务率较高，偿债能力相对偏弱；湘北地区在湖南省中整体债务率偏低，偿债能力相对较强。

1．湖南省城投企业概况

湖南省作为国内城投债存量规模较大的省份之一，发债城投企业数量多，长株潭地区与湘西地区发债城投企业主体信用水平分化较为明显。

截至2020年10月31日，湖南省内有存续城投债的城投企业[1]共141家（包含无公开主体级别和母子公司均发债情形），其中省级城投企业1家，地市级城投企业33家、区级城投企业27家、县（及县级市）级企业37家，园区城投企业43家。从各地级市发债城投企业数量看，长沙市发债城投企业数量最多，为33家；其次为郴州市16家；湘西州发债城投企业数量最少，仅为2家。总体看，湖南省发债城投企业主要分布在长株潭地区及湘北地区；从行政级别看，园区及县级城投企业发债主体数量较多。

从主体信用级别区域分布看，湖南省城投企业中AAA主体共4家，全部在长沙市，其中AA+级城投企业24家，主要分布在长沙市、株洲市和常德市；AA级城投企业87家，占湖南省发债城投企业数量的61.70%。高信用级别城投企业集中在湖南省东部地区，湘西地区信用水平普遍偏低。

从级别迁徙来看，2020年1－11月，湖南省城投企业主体信用级别变动全部为上调，主体信用级别上调城投企业合计8家，其中长沙市数量最多为5家；湖南省城投企业主体信用级别无下调现象。

2020年以来，湖南省未发生城投企业信用风险事件。

2．湖南省城投企业偿债能力分析

2019年，湖南省发债城投企业债务负担有所加重。各地级市发债城投企业债务偿还仍主要依赖于外部筹资，且受债务集中到期影响，湖南省各地级市的发债城投企业短期偿债能力指标有所弱化，偿债压力持续加大；长沙市、株洲市和常德市的城投企业未来三年集中到期债券规模大，2021年城投企业到期债券集中偿付压力较大的地级市为株洲市、郴州市、湘潭市和常德市，需关注面临集中偿付压力和地方政府债务负担较重的地级市区域内城投企业的再融资情况。

从发债城投企业债务负担来看，2017－2019年，湖南省发债城投企业资产负债率和全部债务资本化比率均呈波动下降态势，但整体较为平稳，2019年债务负担小幅加重。从各地级市来看，2017－2019年，张家界市城投企业资产负债率和全部债务资本化比率逐年上升，怀化市城投企业资产负债率和全部债务资本化比率逐年下降，其他地区城投企业负债水平均有不同程度的波动，但整体相对稳定。具体来看，截至2019年底，株洲市和张家界市发债城投企业资产负债率均在55%以上、全部债务资本化比率均在50%以上，债务负担相对较重。

从湖南省各地级市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖情况来看，2017－2019年，除怀化市外，各地级市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度均呈不同程度的下降，反映出湖南省各地级市发债城投企业整体流动性逐步趋紧。从2019年看，除益阳市和湘西州发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度有所回升外，其余各地级市均下降，湖南省各地级市城投企业短期偿债压力均有所上升。具体看，2019年，湘潭市城投企业货币资金/短期债务倍数不足0.3倍，湘潭市城投企业短期偿债压力为湖南省各地级市中最大。

从湖南省各地级市发债城投企业经营活动现金流入对全部债务的覆盖情况来看，湖南省各地级市发债城投企业经营活动现金流入对全部债务覆盖程度均相对较低，2019年覆盖程度仍维持在较低水平，债务偿还对外部筹资依赖较大。

从湖南省各地级市发债城投企业筹资活动净现金流状况来看，随着2019年下半年以来融资环境的逐步宽松，除湘潭市外各地级市发债城投企业2019年筹资活动现金流入规模均有所增长，湘潭市、衡阳市、娄底市、永州市和湘西州受2019年到期债务规模大当年筹资活动现金流出规模有所增长影响，其筹资活动净现金流规模出现不同程度下降，湖南省大部分地级市筹资活动净现金流较2018年均有所改善，其中长沙市、常德市、郴州市和益阳市筹资活动净现金流增长最为明显。

从湖南省各地级市发债城投企业筹资活动后净现金流来看，随着融资环境的改善，2019年湖南省除长沙市、益阳市和湘西州外各地级市发债城投企业筹资活动后净现金流整体仍保持净流出状态，其中永州市和张家界市净流出规模有所扩大，其余流出规模均有所收窄。具体来看，2019年长沙市、益阳市和湘西州发债城投企业筹资活动后净现金流由净流出转为净流入，分别为68.56亿元、13.57亿元和2.90亿元，上述区域发债城投企业现金流改善明显。整体看，湖南省发债城投企业筹资活动后净现金流流出规模大幅收窄，现金流有所改善，但仍处于净流出态势，资金压力仍有所上升。

从湖南省各地级市发债城投企业未来三年（2020年12月、2021－2023年）到期债券规模看，长沙市、株洲市和常德市的城投企业未来三年集中到期债券规模大，湘西州、益阳市、张家界市和娄底市城投企业到期债券规模相对较小。

从城投企业2021年到期债券规模占一般公共预算收入或政府性基金收入的比重来衡量一般公共预算收入或政府性基金收入对到期债券的覆盖情况，偿债能力偏弱的城市为常德市、株洲市、郴州市和湘潭市。以截至2019年底城投企业2021年到期债券占综合财力比重来近似衡量2021年城投债券的到期偿还能力，株洲市、郴州市、湘潭市和常德市城投企业2021年到期债券占地方政府综合财力的比重均较高，分别为23.87%、17.95%、15.51%和14.60%。总体看，株洲市、郴州市、湘潭市和常德市城投企业2021年到期债券的集中偿付压力较大。

3．湖南省各地级市财政收入对发债城投企业债务的支持保障能力

湖南省各地级市的债务规模差异较大，张家界市、株洲市、湘潭市和郴州市“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/GDP的比值较高，湘潭市、张家界市、株洲市、郴州市、长沙市和常德市地方政府财政收入对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”覆盖程度相对较低。

城投企业作为地方基础设施尤其是公益性项目的投融资及建设主体，日常经营以及债务偿还对地方政府有很强的依赖，本文通过各地级市财政收入对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的覆盖程度来反映地方政府对辖区内城投企业全部债务的支持保障能力。

从湖南省各地级市发债城投企业全部债务规模看，2019年底，整体上长株潭地区各地级市城投企业有息债务规模整体高于湘北、湘南和湘西地区，其中长沙市发债城投企业全部债务规模最大，达到3926.68亿元；株洲市及常德市发债城投企业全部债务规模紧随其后，为1551.13亿元和1536.50亿元；湘西地区各地级市发债城投企业全部债务规模均未超过600亿元，其中湘西州发债城投企业数量少且规模小，发债城投企业全部债务规模仅为95.93亿元。

从“发债城投企业全部债务+地方政府债务”规模看，长株潭地区整体高于湘北、湘南和湘西地区各地级市。截至2019年底，长沙市“发债城投企业全部债务+地方政府债务”规模最大，株洲市位列其后，规模第3~6位由高至低依次为常德市、岳阳市、衡阳市和郴州市，湘西州规模较小，未超过400亿元。

从发债城投企业全部债务与“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的比值看，截至2019年底，常德市、株洲市、长沙市、岳阳市、湘潭市和张家界市发债城投企业全部债务占地区不完全统计债务（发债城投企业全部债务+地方政府债务）的比重超过60%，其他地级市比重大部分集中在50%左右，整体处于偏高水平。

从各地区债务负担来看，“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/GDP较高的地级市分别为张家界市、株洲市、湘潭市和郴州市，截至2019年底，上述地区该比值均超过60%，债务负担较重；益阳市、永州市和娄底市比值不超过40%，债务负担相对较轻。

从各地级市政府财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”的覆盖程度来看，截至2019年底，地方一般公共预算收入、政府性基金收入和地方综合财力对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”覆盖程度相对较低的城市为湘潭市、张家界市、株洲市、郴州市、长沙市和常德市，覆盖程度较高的为湘西州。

[1]剔除不从事基建业务的主体。

[2]不包括无公开主体级别的城投企业。