全面解读2022年政府工作报告十大要点

作者：毛小柒

来源：青枫博研社（ID:jinrongjianghu123123)

刚刚，政府工作报告发布，明确了2022年的宏观经济指标设定情况，同时指出了2022年政府的工作方向。具体解读如下，

引言：两张表浓缩政府工作报告要点

（一）2013年以来历年政府工作报告量化目标对比表

宏观经济指标主要包括经济增速、城镇新增就业、CPI同比、财政赤字率、中央对地方转移支付、减税降费规模、地方专项债、中央预算内投资等。今年不同的是，没有设定单位GDP能耗下降指标，将减税降费指标调整为减税退税指标。同时，中央对地方转移支付和减税退税规模两大指标远超预期

（二）2020-2021年目标与实际完成情况对比

从2021年目标与实际完成情况来看，除专项债规模没有完成发行任务外，其余指标均超额完成。

一、要点1：外部形势看更趋复杂严峻和不确定，内部形势看风险挑战明显增多

整体上看，2022年内外形势更趋复杂严峻，三重压力突出，风险挑战明显增多，经济下行压力加大，必须爬坡过坎，“必须”二字体现出政策决心，稳住今年一季度和上半年为政治任务，重中之重。

（一）外部形势看，主要体现为更趋复杂严峻和不确定，我们理解这主要体现在俄乌冲突导致地缘格局不确定性加大、美联储加息缩表外溢效应有待观察以及大宗商品价格严重影响全球经济复苏等方面，也即整体上看中国经济今年稳增长的外部环境并不乐观，需要稳妥应对。

（二）内部形势看，风险挑战增多，必须爬坡过坎，2021年12月中央经济工作会议提出的三重压力持续存在（详情参见2021年中央经济工作会议释放十大重磅信号），消费和投资等内需还比较疲弱。同时，今年政府工作报告还特别提出稳出口难度增大，这是历年没有的情况，因此今年稳外贸的重要性也会明显提升，可能也是比较大的重要变量。

（三）连续四年强调地方财政收支问题，如提出一些地方财政收支矛盾加大，之前财政部也召开了区县财政会议（详情参见关注区县财政），意味着今年将将会加大转移支付力度。我们认为，区县财政问题比较值得关注，今年重在稳。

二、要点2：2021年主要宏观经济指标目标回归常态，就业重要性提升

由于受疫情与基数效应影响，2020年与2021年的经济运行分别有点像波谷与波峰，而2022年的基数效应相对来说较小，基本回归常态，则重在削峰填谷，因此2022年各类经济指标的设定具有较大参考价值。

（一）全年增速目标：5.50%左右，相对中性，和市场预期一致

今年GDP政府预期目标为5.50%左右，符合市场预期，这主要考虑了2020-2021年的两年平均增速（5.10%）和十四五规划目标（即年平均增速应在5%左右）。我们之前已经指出，5%是2022年及后续较长时期的经济增速底线（详情参见5%是不容动摇的政策底线目标）。

考虑到，市场对2022年增速目标设定的分歧主要集中在5-5.50%、5.50%左右或5.50%以上。因此，5.50%左右的经济增速目标设定相对来说较为中性，关键在于三驾马车如何支撑这一目标的实现，即消费、投资与贸易端增速分别应达到多少。从实际情况来看，即便较为中性的5.50%左右增速，似乎实现难度也比较大，需要消费与投资有更为突出的表现、出口有稳健的表现。其中，不确定性的外贸端重在稳、能维持常态水平即可，消费与投资的实际增速应在6%以上，这里面最大的可能还是投资端。不过若要实现5.50%左右的增速，6%以上的投资增速不仅需要，而且很必要，否则倒推下来，经济增速目标很难完成。

因此，可以试想一下，如果城投与地产政策不放松，上述目标能实现吗？

（二）CPI目标不变，城镇调查失业率5.50%以内（较2021年更激进）

2021年全年CPI同比增速仅有0.90%，远低于3%的目标设定，2022年CPI同比增速设定为3%左右，继续保持不变，目前看全年通胀压力主要在基数效应与PPI上。同时，城镇调查失业率目标设定为5.50%以下，和2021年的5.50%左右相比，目标设定上更为激进，这意味着就业的重要性有所提升，政策的倾斜力度更大。这里还需要指出的是，今年已经是连续两年未对城镇登记失业率提出目标要求。这可能是因为城镇调查失业率是国际通行采用的指标，而城镇登记失业率指标则是中国特色统计指标、参考价值不大。

三、要点3：2022年宏观政策如何实施？

（一）整体基调：加大宏观政策实施力度，明确提出“及时动用储备政策”

2021年底的中央经济工作会议已经为2022年的宏观政策指明了方向， 2月25日的政治局会议（详情参见政治局会议最新定调）进一步提出要加大宏观政策实施力度，本次政府工作报告则明确提出及时动用储备政策，这个提法显得比较积极。至于如何理解要“及时动用储备政策”，我们理解宏观政策可能要重返2021年12月至2022年1月的宽松力度与节奏，货币政策会有更积极表现，3-4月降息与降准均可期，监管政策层面可能也会有一些主动作为，以推动宽信用尽快落地见效。

（二）财政政策：赤字率2.80%、专项债3.65万亿，且整体力度明显超预期

虽然2022年赤字率明显下降、专项债规模保持不变，但从中央支付、减退税规模来来看，财政方面的力度整体上还是明显超预期的，其背景应是2022年的可用财力明显增多。

1、两大指标偏谨慎：赤字率降至2.80%、专项债保持3.65万亿不变

相较于2021年，2022年将赤字率目标由2021年的3.20%降至2.80%、将地方专项债发行规模维持在3.65万亿的水平上不变，看起来比较谨慎，但实际上并非如此，这主要是因为2021年存在明显超收少支以及专项债额度没用完的问题（项目标结转额度达到1.40万亿），如2021年财政赤字率目标虽然被设定为3.20%，但实际上只完成了3.10%。

因此2022年赤字和专项债目标的设定上是有家底支撑的，即可用财力明显增加重要的不在于支出端目标设定的有多大，而在于是否有足够的项目来支撑。

2、实施组合式税费支持政策：减退税规模合计高达2.50万亿，大超预期

稳就业的关键在于保市场主体，保市场主体的关键点则在于减税退税与降费，而增值税留抵退税的提出是为了维持市场主体的现金流。2022年政府工作报告提出要实施组合式税费支持政策，即减税与退税并举，并提出全年减退税规模高达2.50万亿，其中留抵退税1.50万亿、减税1万亿。可以看出，减税规模和2021年实际一致，亮点主要在退税上。提出的具体措施如下，

（1）延续实施减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围。

（2）对小规模纳税人阶段性免征增值税。对小微企业年应纳税所得额100-300万元部分，再减半征收企业所得税.各

（3）综合考虑为企业提供现金流支持、促进消费投资、大力改进增值税留抵退税制度，今年对留抵税额实行大规模退税。

（4）优先安排对小微企业的存量留抵税额于6月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还。

（5）全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题。

（6）加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%，对企业投入基础研究实行税收优惠，完善设备器具加速折旧、高新技术企业所得税优惠等政策。

3、中央转移支付大幅增加，明确提出省级财政也要加大对市县的支持

政府工作报告明确2022年中央对地方转移支付增加1.50万亿，规模近9.80万亿，同比大幅增加18%，远高于2021年的7.80%，我们理解这样设置的背景主要是受减退税降费影响，地方财政压力较大，即通过转移支付来缓解地方财政压力。当然，还有一部分原因是因债务和基层运行所导致的财政压力，如政府工作报告提出省级财政也要加大对对市县的支持。我们理解转移支付大幅增加的背景在于可用财力明显增加，支出规模明显扩大，而新增财力要下沉基层。

（三）货币政策：加大实施力度，扩大新增贷款规模、降低实际贷款利率

政府工作报告在货币政策方面提出要加大稳健货币政策的实施力度（和2月政治局会议的提法一致），这种力度主要体现在两个表述上，即扩大新增贷款规模、推动金融机构降低实际贷款利率，这也符合稳信贷的政策导向，基于此可以预期今年上半年的信贷放力度均会比较大，政策引导性均绘比较强，全年新增信贷规模预计在22-25万亿之间，当然这里的关键是需求端。同时，降低实际贷款利率的提法也意味着年内全面降息或定向降息仍可期，可以说以量补价不仅是过去几年也将是未来几年的主旋律。

四、要点4：合理扩大专项债使用范围，支持在建项目后续融资

（一）虽然专项债规模没发生变化，但中央预算内投资规模较2021年大幅增长300亿元至6400亿元，相对来说比较积极，此举我们理解意在稳投资以及引导投资，通过中央预算内资金的引导，来推动更多资金加入。

（二）政府工作报告提出要合理扩大专项债使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新基建、老旧公用设施改造等建设项目。这里的“支持在建项目后续融资”提法值得关注，可能意味着城投政策的适度调整。

五、要点5：聚焦提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区

新型城镇化、城市更新行动、老旧小区改造仍是值得关注的方向，2022年政府工作报告提出要提升新型城镇化质量，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，加强县城基础设施建设。稳步推进城市群、都市圈建设。可以看出，投资端的方向之一在于县城、城市群、都市圈，同时政府工作报告还特别提出要严控撤县建市设区。

六、要点6：需求端困境如何缓解？

内需不振与外需不稳是当前困境，为此，政府工作报告提出：

（一）通过增收提升消费能力，促进生活服务消费恢复、继续支持新能源汽车消费、鼓励家电下乡和以旧换新等等，主要方向还是之前受疫情影响较大的服务消费力度要加大。

（二）投资方面要适度超前开展基础设施投资，建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设，对国家重大项目要实行能耗单列。这意味着，对于国家重大项目，能耗方面的容忍度会有一定提升。

（三）外贸端的不确定性较大，即要扩大出口信用保险对中小微外贸企业的覆盖面，加强出口信贷支持，加快出口退税进度，帮助外贸企业稳订单稳生产，同时，政府工作报告还提出要扩大鼓励外商投资范围，扎实推进自贸试验区、海南自贸港建设，推动开发区改革创新。

（四）更加注重区域协调发展，如提出经济大省要充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用。

七、要点7：关注财税金融体制改革的四大要点

在财税金融体制改革方面，也有一些值得关注的点：

（一）增强预算的约束力和和透明度，推进省以下财政体制改革。我们理解，这意味着，地方政府及平台的投融资约束即便有所调整，预计力度也不会太大，隐性债务与政府债务完全隔离的方向没变，同时区县财政问题也值得关注。

（二）加强和改进金融监管，意味着强监管仍会持续，但会更注重节奏，方向上更注重服务于稳经济，这里的“改进”提法值得关注，我们理解限制性信贷政策的微调便是其中之一。

（三）深化中小银行股权结构和公司治理改革，加快不良资产处置，即中小银行之间兼并重组、化险力度仍会加大。也即兼并重组本身也是化险的一种方式，同时兼并重组的过程还将通过引进金融AMC来处置不良资产，如中原银行案例。（详情参见当前监管部门对金融AMC寄予厚望，起底新中原银行（总资产跃居至城商行第8））

（四）完善民营企业债券融资支持机制，全面实行注册制。

八、要点8：关注金融领域的一些提法

（一）引导金融机构准确把握信贷政策，避免出现行业性限贷、抽贷和断贷

1.增加支小再贷款，优化监管考核，普惠小微贷款明显增长、信用贷款和首贷户比重继续提升，扩大普金融覆盖面，引导金融机构增加制造业中长期贷款。

2.引导金融机构准确把握信贷政策，继续对受疫情影响严重的行业企业给予融资支持，避免出现行业性限贷、抽贷和断贷，这个提法的空间值得想象。

3.发挥好政策性、开发性金融作用。

以上提法中，引导金融机构准确把握信贷政策，避免出现行业性限贷、抽贷和断贷比较值得关注，我们理解煤炭、地产行业、城投等领域均面临此问题，合理的融资需求需要得到满足，之前一刀切的政策预计会被调整。

（二）提出要设立“金融稳定保障基金”

在防范化解重大风险方面，政府工作报告提出要做好经济金融领域风险处置工作，设立金融稳定保障基金，其目的在于防范化解风险，守住不发生系统性风险的底线。后续要要关注金融稳定保障基金的设立情况，预计金融AMC在金融稳定保障基金的设立上会起到不小作用，而央行则会牵头此事。

九、要点9：畅通销售端，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求

除房住不炒、租购并举等传统提法外，政府工作报告提出要支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，这里面的“更好”表述是比较积极的提法，即通过畅通销售端来缓解当前地产行业的危机，实现更好去化和三稳。实际上，之前住建部提出的充分释放居民住房需求本身就是比较明确的信号（参见住建部定调2022：充分释放居民住房需求）。

2022年3月4日，银保监会和央行联合发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》，明确提出支持商业银行因城施策执行好差别化住房信贷政策，合理确定符合购房条件新市民首套住房按揭贷款的标准，提升借款和还款便利度，合理满足其购房信贷需求。

十、要点10：十四五规划期内统筹能耗强度目标、留有适当弹性

2022年没有设定能耗强度目标，而是将其放在十四五规划期内统筹，并留有适当弹性，我们理解这是为了确保能源供应的，即政策导向上是要立足资源禀赋，坚持先立后破……推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，不搞一刀切、运动式减碳，且新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。

同时，政府工作报告还明确对国家重大项目要实行能耗单列。这就意味着对于国家重大项目来说，能耗问题应会有一定容忍度。

其它要点还包括引导大型平台企业降低收费，减轻中小商户负担；加大拖欠中小企业账款清理力度，规范商业承兑汇票使用，机关、事业单位和国企要带着清欠；支持和引导资本规范健康发展；着力培育专精特新企业，在资金、人才、孵化平台搭建等方面给予大力支持；有序开展对外投资合作，有效防范海外风险。

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原标题： 全面解读2022年政府工作报告十大要点