城投监管真的要“大变天”？——《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要点解析

4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（简称为国发“5号文”），提出要更好地落实预算法及《预算法实施条例》（以下简称“《实施条例》”）的相关规定，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力，并围绕进一步深化预算管理制度改革的目标，明确了六个方面的重点改革措施：一是加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力；二是规范预算支出管理，推进财政支出标准化；三是严格预算编制管理，增强财政预算完整性；四是强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力；五是加强风险防控，增强财政可持续性；六是增强财政透明度，提高预算管理信息化水平。那么，国发“5号文”的发布背景是怎样的？在诸多改革措施中有哪些值得关注的要点？它对城投公司的发展前景又会产生怎样的影响呢？本文将逐一进行分析。

一、国发“5号文”的发布背景

国发“5号文”的发布主要是基于以下两个大的背景：

（1）财政收支矛盾愈加突出

回望2020年，地方财政一方面处在新冠疫情、贸易战等的多重压力之下，一方面又得到了中央的全力呵护。利空与利好相抵之后，全年地方本级财政收入和税收收入的累计同比增速分别达到-0.9%和-2.3%， 较上年分别下降4.1个和3.3个百分点，且均创造了历史最低记录。与之相对应的，在“保地方、压中央”和“保民生、压一般”的财政支出原则之下，全年地方财政支出仍实现同比3.3%的正增长。上述数据反映出当前我国财政收支矛盾确实已经比较突出。而且，考虑到我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化，经济步入中低速增长阶段的同时却还未能真正实现高质量发展，这导致的结果是财政增收的难度客观上持续提高，但财政刚性支出并未缩减。因此，从中长期来看，我国财政收支矛盾还将继续呈现加剧态势。鉴于此，必须要加快预算管理制度改革的步伐，通过一系列规章制度去增强财政资源的统筹力度和可持续性。

（2）地方政府隐性债务风险亟待化解

从国发“43号文”实施之后，我国先后实施了三轮地方政府隐性债务化解行动，但截至目前隐性债务风险仍然是我国财政金融体系乃至整个国民经济发展面临的一头巨大“灰犀牛”。对于地方隐性债务的规模，市场上有不同版本的预测，但预测金额基本上都超出40万亿元，相当于2020年地方本级财政收入总额的4倍，化解难度之大不难想见。事实上，地方政府单单应对显性债务的本息偿付就已经捉襟见肘了。根据我们对2019、2020年地方政府债还本付息情况的考察，两年里地方债到期的本金中有约87%的比重都是通过发行再融资债券来偿还的，安排财政资金偿还的仅占很少比重。这种情况下，超40万亿元的存量地方隐性债务该如何处置呢？更令人担忧的是，当前城投公司虽然从法理上来说已经与地方政府实现了信用隔离，但它自2015年初开始新增的大量债务是否真的与地方政府毫无关系？是否真的可以靠自身的造血能力、盈利能力和再融资能力去完成本息偿付，而不会导致地方政府债务压力的加大？关于上述疑问并没有确定的标准答案，但可以肯定的是，2015年之后地方隐性债务仍处在不断累积的过程中。因此，防范和化解地方隐性债务风险比以往任何时候都更为迫切，这就要求我们必须尽快解决预算管理统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率不高等问题。

二、国发“5号文”的几大亮点

作为预算法最重要的配套落实文件，去年10月1日《实施条例》正式生效，对预算所涉及的各个关键点和关键环节都进行了更为细化的解释，为深化预算制度改革和改进预算实践提供了参照。在此基础上，国发“5号文”进一步针对预算管理制度改革的重点、难点提出更为明确的工作方向和更为细化的解决方案。具体来看，国发“5号文”有以下几个值得关注的亮点。

（1）强化细化部门和单位预算管理，进一步打开部门预算资金的“黑箱”

《实施条例》提出：各部门预算必须反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金。在此基础上，国发“5号文”进一步提出“强化部门和单位收入统筹管理”，要求各部门和单位依法依规将取得的各类收入纳入预算，未纳入预算的收入不得安排支出。其中，对“各类收入”的覆盖范畴也有明确界定，所属单位事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入以及行政事业性国有资产收入管理，资产出租、处置等收入都包括在内。同时，国发“5号文”还进一步细化了部门和单位预算管理制度，要求各部门统筹各类资金资产，结合本部门非财政拨款收入情况统筹申请预算，保障合理支出需求，并将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算，还强调“除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算”。这项改革有助于解决长期以来存在的部门预算资金内部去向不清的问题，能够回应社会各方和国际组织关于“部门预算的财政资金去了哪些单位”的疑问，对于打造透明公共财政意义重大。

（2）以支出标准作为预算编制基本依据，筑牢预算“硬约束”防线

《实施条例》要求各级财政部门根据财政部制定的预算支出标准，结合本地区经济社会发展水平、财力状况等，制定本地区或者本级的预算支出标准（包括基本支出标准和项目支出标准），并要求各级政府、各部门、各单位加强对预算支出的管理，强化预算约束，不得擅自提高开支标准。为了进一步推动支出标准体系建设、强化预算约束，国发“5号文”提出地方应根据国家基础标准，结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素，因地制宜制定地方标准，按程序报上级备案后执行，同时要求各地区根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系，并根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准。最重要的是，国发“5号文”明确了各地应“将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算”。众所周知，长期存在的预算软约束很大程度上助长了地方政府的投资冲动，并最终导致地方债务风险的激增，因此筑牢预算“硬约束”防线是多年来预算改革的重中之重。国发“5号文”从构建和完善支出标准入手，让预算编制和支出均有了“硬约束”的参照系，对于增强财政支出精准性、避免政府财力资源的浪费、提升财政在宏观经济调控中的能力均能起到重大积极作用。

（3）预算绩效管理从概念到落地，切实提高财政资金使用效率

预算法明确将“讲求绩效”作为各级预算必须遵循的基本原则之一，之后《实施条例》再次界定了绩效评价的概念，明确了将绩效评价结果作为改进管理和编制以后年度预算的依据，同时明确规定了预算资金绩效监控与评价工作的开展规程。在此基础上，国发“5号文”提出要推动预算绩效管理提质增效，明确将加强重点领域预算绩效管理，分类明确转移支付绩效管理重点；加强对政府和社会资本合作、政府购买服务等项目的全过程绩效管理；加强国有资本资产使用绩效管理。同时，还进一步强调要加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，对低效无效资金一律削减或取消，对沉淀资金一律按规定收回并统筹安排。更有力的一个改革举措是，国发“5号文”提出要加大绩效信息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开。这意味着，预算绩效管理真正实现了从概念到落地，其管理对象进一步细化到了PPP、政府购买服务等项目以及国有资本资产使用层面，同时也强化了绩效评价结果的运用力度，对于低效无效资金和沉淀资金均进行果断处置。总的来看，从预算法到《实施条例》再到国发“5号文”的一系列规定已为各级预算构建起了完整健全的绩效管理体系，这对于提高财政资金使用效率、缓解财政收支困局都大有裨益。

（4）加大地方债务风险防控力度，针对专项债和城投实施从严监管

当下及未来一段时间，防控地方债务风险都是我国财政工作的重中之重。需要强调的是，地方债务风险不仅包括隐性债务风险，也包括显性债务风险。其中，隐性债务风险系由城投公司等非政府类主体的举债行为所致，显性债务风险则系由地方政府发债行为所致，主要是由发行专项债所致，原因在于各地在组织专项债发行工作中存在将不成熟的项目包装成看似靠谱的项目、刻意美化项目收益的预测结果等问题，导致专项债的偿债风险被人为扩大。

针对隐性债务风险，国发“5号文”重申要坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量，具体举措上包括：强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务；严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债；严禁金融机构要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或签署担保性质协议；清理规范融资平台，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算；加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。针对显性债务风险，国发“5号文”提出完善专项债券管理机制，强调专项债必须用于有一定收益的公益性建设项目，具体措施包括：建立健全专项债项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡；在产品设计上，要求债券期限与项目期限相匹配；在本息偿付上，要求项目对应的政府性基金收入、专项收入及时足额缴入国库，确保到期本息顺利偿付。

总的来看，国发“5号文”继续坚持底线思维，在地方债务风险防控方面推出了一套全面且严厉的制度“组合拳”。尽管诸多举措都在以往的规章制度中有提及，但此次重申仍然意义重大，显示了中央对于地方债务风险的高度重视和打消“两个幻想”的强大决心，同时也预示着早前执行效果不显著的一些监管举措可能会加码、增效。

三、国发“5号文”对城投公司的影响

自国发“5号文”公布以来，最引发市场关注的是第二十一条中的这段表述：“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。确实，有很多城投公司、为城投公司提供融资的金融机构和持仓大量城投债的投资者均因为这段表述产生了极大的担忧，担忧的核心是：城投监管真的要“大变天”了？还不上债务的城投公司是否会真的走上破产之路？城投非标违约是否很快就会传导到公募城投债？

本文认为：市场各方对该段表述反应过度了。原因在于，相似的表述在2018年9月13日《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（以下简称“《意见》”）中曾出现过。《意见》第五部分第五条明确指出：“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒”’，坚决防止风险累积形成系统性风险。” 事实上，从《意见》发布至今，尚未有任何一家城投公司出现过公募债券违约的情形，更不用说被依法实施破产重整或清算了。在AAA级国企“信仰”都被击溃的情况下，城投债的“刚兑”仍然在持续。回望《意见》发布前不久已经公布的对城投公司产生重大影响的政策（见表1）可知，监管对于城投公司的态度在更早时候已经转为从严从紧，以各种方式方法来遏制因城投公司投融资行为导致的地方隐性债务是由来已久的监管主线。因此，《意见》中提出上述较为严厉的监管举措在彼时也并不超出市场预期，两年多之后的国发“5号文”重申这一表述则更是在预期之内。

不过，必须要指出的是，国发“5号文”在深化预算管理制度改革层面，确实将很多工作落到了细节、落到了实处。毫无疑问，在不久的将来，我国财政预算将不断趋向于精细化管理，预算编制的科学性、完整性将持续强化，预算执行的效益和透明度也将显著改观。对于城投公司而言，在预算法、《实施条例》和国发“5号文”共同构筑的监管框架之下，地方政府在标准预算周期中的各个环节（预算编制、执行与调整、决算与绩效评价）都将更加合法合规地开展工作，同时在举债上也将以发行地方政府债的形式而非通过绕道融资平台等其他违规渠道来进行，另外对项目纳入预算也设定了更高的门槛，管理上更为严格，这意味着地方政府与城投公司之间的关系将进一步地趋于明朗，一方面地方政府无法再将城投公司作为自身的融资工具，也难以再用简单粗暴的行政指令来安排城投公司承接项目；另一方面城投公司无法再理直气壮地背靠政府信用，债务偿还也将难以得到地方政府的无限兜底。换言之，在项目承接、外源融资、债务偿还等方方面面，城投公司都将与地方政府保持“界限感”，权责越来越清晰，灰色地带越来越少。这种情况下，城投债的信用特征将发生变化，“信仰”的光环必然会趋于淡化。对于国发“5号文”提出的相关“破产”表述，虽然并不超出市场预期，但有必要保持足够的警惕。时至今日，城投公司的“信仰”经历了风风雨雨似乎仍然牢靠，但其深处潜藏的地方债务风险和对我国财政金融体系的威胁一直以来都悬而未决，因此，建议市场对城投公司进行信用分析时，一定不可将经济、财政实力等地方政府信用相关指标的重要性无限夸大，同时还应对经营竞争（尤其是与平台地位密切相关的业务区域专营性以及业务结构-偏公益还是偏市场化）、财务实力（尤其是偿债能力以及与偿债能力密切相关的资本实力和盈利能力）等城投公司自身信用相关指标给予必要关注，否则大概率将导致误判。至于城投公司信用质量的变化方向和变化程度，本文认为不能一概而论，原因在于：即便不能再无限度地背靠政府信用，而且也被剥离了政府融资功能，但地方政府依然是城投公司的大股东，在公益性领域依然是地方政府的优选合作方，因此仍有可能获得大力的政府支持，这对城投债的信用质量显然有加固作用。