从一号文件，看乡村振兴如何融资

主要内容

2022年2月22日，中共中央、国务院发布《做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（简称一号文件），其中，明确2022年乡村振兴工作重点，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。乡村振兴涉及到大量的基础设施建设和产业培育，需要大量的资金支持。

一号文件：一号文件指出，乡村振兴要守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，文件共分8个部分，其中，（1）第1-3章，主要说明政策基调“稳”字当头，包括全力抓好粮食生产和重要农产品供给，强化现代农业基础支撑，坚决守住不发生规模性返贫底。其中，“不发生规模性返贫”是扶贫攻坚转向乡村振兴的重要环节，为乡村振兴工作构建扎实基础。（2）第4-6章，具体介绍了乡村振兴的三个领域，包括乡村发展、乡村建设和乡村治理，其核心为“促进一二三产业融合”，以二三产业促进农业实现转型升级，同时形成产业效应，发展经济、带动就业，同时推进乡村基础设施改造升级，推进数字乡村、绿色乡村、和谐乡村的建设。（3）第7-8章，明确政策支持措施，包括扩大乡村振兴财政资金投入、强化乡村振兴金融服务和人才队伍建设，以及积极推动农村经济发展新模式的探索。

乡村振兴融资渠道：除银行信贷外，乡村振兴融资方式还包括：第一，一般公共预算收入、预算内投资、中央转移支付和地方政府一般债券，以基础性公益性设施建设为主，满足基本生活需求，收益较弱。第二，地方政府专项债券、县城新型城镇化建设企业债、项目收益债券、乡村振兴票据、绿色债等，主要用于有一定收益的项目。第三，土地出让收入，与一般公共预算收入进行衔接。要避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应，确保对农业农村投入切实增加。同时，经过十几年的发展，“土地增减挂钩”已逐渐成为农村和城市平衡发展的重要机制，为异地扶贫和新农村建设提供资金。

乡村振兴市场化融资主体：第一，地方政府。乡村振兴和扶贫攻坚一样，以基层政府为主，尤其是欠发达地区。省市级政府可统筹区域内乡村振兴发展，通过发行地方政府债券提供必要的资金支持、调剂域内资金。第二，城投公司。对于园区、高标准农田、特色小镇等有收益的项目，各级城投可以充分利用市场化融资。对于公益性较强，收益较弱的基础设施，可以省、市级城投为融资主体，募集资金用于省市内农村建设、例如，道路、桥梁、基础医疗和养老等。第三，农业龙头企业，募集资金可用于企业经营相关环节中参与的新型农业经营主体的生产经营等。第四，金融机构。目前，尚未有金融机构发行的乡村振兴债券，但随着金融机构支农力度的加强，或出现相关债券融资方式。

乡村振兴债券发行情况：截至2022年2月，乡村振兴债券共发行198只，融资规模约1,427亿元，涉及149家发行主体。其中，乡村振兴债务融资工具和专项公司债规模合计占比85%，是主要品种。第一，乡村振兴债券参与者主要是国有企业，其中，区县国企占比36%，为主要发行人类型。第二，AAA级占比37%，以省级国企和央企为主；AA级占比32%，以区县国企为主；AA+级占比28%，以市级和区县国企为主。第三，担保比例19.7%，企业债和公司债的担保比例明显高于市场平均水平。第四，募集资金主要用于农产品生产、收储、流通等方面，其次是道路建设。从使用方式看，有40%的项目是用于偿还相关项目借款，39%用于项目建设，15%用于农产品收储。第五，不同类型企业承担不同项目。区县国企主要承担产业园区建设、农贸市场以及公用事业项目；市级国企主要承接农产品收储；省级国企主要负责高速公路建设，央企主要承接绿色领域项目，主要包括太阳能、风力发电等新能源项目；民营企业，募集资金主要用于农产品收购和物流建设。

可以看出，乡村振兴，不是依靠区县政府一己之力，应根据统筹新型城镇化建设，对项目类型进行分类管理。对于跨地区项目，可由实力较强的省市级企业统筹承担，对于基础类建设项目由基层地方政府承担。为提高农业农村发展，需要进一步做好产销融合，物流体系建设。短期内，道路、物流体系、商贸中心、高标准农田、农产品集散和电子商务是主要建设对象，同时，加快推进农产品价格监控机制和农村产权流转机制的完善，提高基础教育普及率，进行农业种养殖技术培训，重点关注名单内地区。长期内，需要完善农产品供给监测机制和价格调控机制。此外，为提高一二三产业融合，加快农村建设，推动特色产业、特色小镇、绿色产业的发展，需要提升改造农村基础设施，建立相对完善的产业链，完善产业园区内的产业链设置和运营管理，加大对民营企业的吸引，强化财政资金的杠杆作用，带动社会资本、金融资本进入乡村振兴领域，提高农产品生产技术和产销合作力度，以及准公共产品的质量。为防范债务风险，乡村振兴需抓牢“资金跟着项目走”“求好不求快”的原则，优先化解存量债务，合理安排新增融资，切实提高农民利益，促进经济发展。乡村振兴，更多的是要创造长期正外部性，带动地区经济发展。

2022年2月22日，中共中央、国务院发布《做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（简称一号文件），其中，明确2022年乡村振兴工作重点，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。乡村振兴涉及到大量的基础设施建设和产业培育，需要大量的资金支持。本文从一号文件出发，分析乡村振兴可用的资金来源。

一、一号文件主要内容

（一）主要框架

一号文件指出，乡村振兴要守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，文件共分8个部分，其中，（1）第1-3章，主要说明政策基调“稳”字当头，包括全力抓好粮食生产和重要农产品供给，强化现代农业基础支撑，坚决守住不发生规模性返贫底。其中，“不发生规模性返贫”是扶贫攻坚转向乡村振兴的重要环节，为乡村振兴工作构建扎实基础。（2）第4-6章，具体介绍了乡村振兴的三个领域，包括乡村发展、乡村建设和乡村治理，其核心为“促进一二三产业融合”，以二三产业促进农业实现转型升级，同时形成产业效应，发展经济、带动就业，同时推进乡村基础设施改造升级，推进数字乡村、绿色乡村、和谐乡村的建设。（3）第7-8章，明确政策支持措施，包括扩大乡村振兴财政资金投入、强化乡村振兴金融服务和人才队伍建设，以及积极推动农村经济发展新模式的探索。

（二）守住耕地，加强粮食安全

在城镇化进程中，不可避免的出现农村人口流失、耕地流失等现象，会加大脱贫难度、加强粮食安全隐患。因此，一号文件强调要加强国家粮食安全，就需要让农民有钱赚，有地种，有技术支持种好粮。第一，稳产量、调结构、保耕地。文件明确，严守18亿亩耕地红线，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，落实和完善耕地占补平衡政策。通过高标准农田建设、技术提升等方式，主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量。同时，因地制宜推进耕地轮作，调整作物结构，大力开展绿色高质高效行动，提升粮食单产和品质。第二，完善市场机制，主要是做好农产品调控、保障农民种植收益。其中，一号文件明确，2022年适当提高稻谷、小麦最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策，实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖。此外，支持新型农业经营主体发展，加快发展农业社会化服务，以解决小农经济产能产销能力不足的问题。第三，稳供给，保障“菜篮子”产品供给。在我国，“菜篮子”工程以进行超过30年，通过建立产销合作机制、发展设施农业，解决了市场农副产品供应短缺的问题，逐步实施无公害农产品计划。未来，仍需稳定“菜篮子”产品供给，提高产品质量。同时，大力推进北方设施蔬菜、南菜北运基地建设，提高蔬菜应急保供能力。整体看，农村以农业为主，耕地是农业之本，技术研发是发展动力，平衡市场供需是稳定发展的关键。

一号文件明确，扩大乡村振兴投入，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域。除财政和信贷资金支持外，结合现有乡村振兴政策，债券融资可以从以下领域入手：第一，募集资金用途可以用于高标准农田建设、农业相关科研，技术升级，设施农业，农产品仓储、物流、销售，生态治理以及农业相关保险机构补充资本。第二，从债券类型看，可以采用绿色债、新型城镇化企业债、项目收益债、乡村振兴票据等。

（三）守住不发生规模性返贫底线

乡村振兴，是在脱贫致富的基础上，聚焦产业发展。2021年2月，我们全面完成了脱贫任务。目前，脱贫地区产业发展尚处于初期，仍需大量的资金、人力和技术投入。对于守住不发生规模性返贫底线，主要通过财政资金和帮扶机制。尤其是，对于脱贫基础还比较脆弱的地区，遇到自然灾害、疾病、意外事故等情况有可能返贫致贫。一号文件明确，逐步提高中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重，重点支持帮扶产业补上技术、设施、营销等短板。同时，压实就业帮扶责任，深化东西部劳务协作，对重点帮扶县提供技术、人力和资金支持。根据2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中纯收入2300元的贫困线标准推算，2020年约为4000/人/年，而2020年底中国建档立卡贫困人口人均纯收入达到了10,740元/年。整体看，在乡村振兴推动下，返贫为低概率事件，主要依靠财政资金、帮扶机制，以及对重点地区和家庭的持续监测。

（四）聚焦产业，提升基础设施建设

乡村振兴的长期目标，是推进农村一二三产业融合，建立较为完善的商业体系，进而实现就业稳定、经济发展等目标。同时，不断完善农村基础设施建设，改善农村居住环境，减少人口流失，改善人口结构。

1、聚焦产业促进乡村发展

从产业扶贫开始，农村产业融合进程加快，部分大中型城市产业向县城转移，同时，逐步加强县域商业体系建设，仓储物流基础设施不断完善。根据一号文件，2022年依旧聚焦农村产业发展，进一步巩固农村经济发展基础，其核心为 “推进一二三产业融合，发展特色、优势产业，培育龙头企业，同时，加强农村物流体系建设，支持新型农业经营主体发展，提升就业灵活性”。在产业发展形式上，鼓励产业向园区集中，充分利用电子商务、物流体系，开展农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产提升行动。

产业发展支持方面，可充分利用市场化融资，发行债券用于农产品加工、乡村休闲旅游、特色小镇、特色产业园区、农村物流及服务网络提升等领域。

2、稳步推进乡村建设、防范债务风险

2020年以来，县城新型城镇化建设步入快速发展阶段，财政资金支持力度加大。乡村振兴，因基础落后，较县城建设难度进一步加大。一号文件指出，在推动乡村建设的过程中，要坚持数量服从质量、进度服从实效，求好不求快，把握乡村建设的时度效。第一，要合理规划乡村建设，不盲目拆建和过度融资，防范村级债务风险。第二，开展重点农村基础设施建设，包括公路、桥梁、供水供电以及清洁能源建设改造，实施农房质量安全提升工程。第三，加强基本公共服务县域统筹。以县城为重要载体，推动教育、医疗、养老共同体建设，推动基本公共服务供给由注重机构行政区域覆盖向注重常住人口服务覆盖转变。第四，推进数字乡村建设。以数字技术赋能乡村公共服务，推动“互联网+政务服务”向乡村延伸覆盖。着眼解决实际问题，拓展农业农村大数据应用场景，加强农村信息基础设施建设。

在乡村建设领域，市场化融资空间相对较小，以公益性项目为主，例如，道路桥梁、房屋改造以及教育、医疗和养老等基本公共服务。其次，对于农村地区，生活垃圾和污水处理、供水供电等领域，收入规模也较小。其可利用的融资空间为县域统筹的项目，例如养老。

（五）加大支持力度，抓点带面

一号文件指出，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，中央预算内投资进一步向农业农村倾斜，压实地方政府投入责任。加强考核监督，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例。支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目，强化预算绩效管理和监督。同时，要加大对支农金融机构的支持力度，深入开展农村信用体系建设，积极发展农业保险和再保险，强化涉农信贷风险市场化分担和补偿，发挥好农业信贷担保作用。此外，一号文件也明确抓好农村改革重点任务，主要是农村集体产权改革，包括集体经营性建设用地使用权抵押融资、集体林权制度改革，开展农村产权流转交易市场规范化建设试点，提升农村经济活力和融资空间。

在振兴形式上，充分发挥示范效应，抓点带面，开展“百县千乡万村”乡村振兴示范创建，采取“先创建后认定”方式，分级创建一批乡村振兴示范县、示范乡镇、示范村。同时，推进农业现代化示范区创建。根据《2021年中国财政政策执行情况报告》（简称《报告》），2021年创建10个国家现代种业产业园，50个国家现代农业产业园、50个优势特色产业集群、298个农业产业强镇。同时，深入推进农村综合性改革试点试验、国家级田园综合体建设试点，支持地方探索乡村全面振兴的示范样板。

从财政支持角度，一般公共预算收入、土地出让收入、中央预算内投资、中央转移支付、地方政府债券均和用于符合条件的乡村振兴项目。但受限于债务规模管理，未来财政管理将提高专款专用的监督，严防挤占挪用财政支农资金等问题的出现，经济薄弱地区自主融资的空间有限。对此，财政将继续加大衔接推进乡村振兴补助资金投入力度，相关转移支付向重点地区倾斜。根据《报告》，2021年，中央财政安排衔接资金1561亿元，比2020年增加100亿元，主要用于健全防止返贫致贫监测和帮扶机制、易地扶贫搬迁后续扶持，培育和壮大欠发达地区特色优势产业，补齐必要的农村人居环境整治和小型公益性基础设施建设短板等。

二、乡村振兴，怎么做？

从一号文件可以看出，乡村振兴是衔接脱贫攻坚和县城新型城镇化建设，以乡村为建设对象。相比县城，基础设施更落后，人均收入和消费能力低，且存在劳动力外流，产业发展动力不足的问题。面对众多刚走出贫困线的地区，乡村振兴任务艰巨。农村的主要矛盾是人多地少，乡村振兴和新型城镇化建设要同步推进。从建设内容看，与县城新型城镇化建设并无太大差异，是县城建设的下沉，且部分融资需要以省市级主体或大型农业龙头企业。

（一）乡村振兴的资金来源

从上文分析可以看出，乡村振兴的不同领域可用的融资渠道有所差异。除银行信贷外，还有以下融资方式:

第一，一般公共预算收入、预算内投资、中央转移支付和地方政府一般债券，以基础性公益性设施建设为主，满足基本生活需求，收益较弱。尤其，对重点扶持地区，为保障基本生产生活需求，将加大财政资金支持力度。

第二，地方政府专项债券、县城新型城镇化建设企业债、项目收益债券、乡村振兴票据、绿色债等，主要用于有一定收益的项目。上述方式主要属于市场化融资范围，对项目收益有一定要求。随着脱贫工作推进到乡村振兴，2021年扶贫专项债券发行规模骤减，转为发行乡村振兴债券，主要针对前期脱贫地区的过渡期建设，交易所品种放宽对地区的限制，但明确资金用途必须为乡村振兴领域。其中，扶贫专项债券发行20只，规模约110亿元，而乡村振兴债券发行157只，规模1,127.82亿元。2021年针对县城建设，发改委推出县城新型城镇化建设企业债，支持领域覆盖农村产业融合和社会领域产业专项债。（具体可参考2022年1月发布的《1月企业债发行稳定，县域城镇化企业债券注册发行加速》）相对来说，企业债中区县级发行主体占比较高，募集资金除棚户区改造、安置房等安居工程外，多用于产业园区、基础设施建设等，且在发改委专项债券类型中有较多选择。目前来看，乡村振兴类债券对发行的限制条件主要在募集资金用途，即只要资金用于乡村振兴相关领域且符合一定比例即可。此外，乡村振兴债券可以结合“革命老区债券”、“可持续发展债券”等概念，例如，“21福新能源GN002(可持续挂钩)”，募集资金用于收购7家新能源发电公司所属的风电项目和光伏项目的所有权和运营权，符合碳中和、可持续发展债券要求，其中，约45%的资金用于乡村发展新能源产业，继而符合乡村振兴债券要求。