法园金融法律研究 作者：王平
来源：法园金融法律研究（ID：Lawgarden-Finance）
2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），提出了政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），PPP模式即项目由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。
根据国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定，依据PPP的操作模式不同分为经营性项目、准经营性项目及非经营性项目：
1、对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。
2，对于准经营性项目，由于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。
3、对于非经营性项目，由于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本，这种项目可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
综上可知，经营性项目一般通过政府授予特许经营权的方式运营。准经营性项目一般通过政府授予特许经营权附加政府补贴的方式运营，也可以由政府直接参股运营。非经营性项目一般通过政府购买服务的方式运营。
随着PPP模式的不断推广，诸多地方政府项目打着PPP的名号进行融资，积累了隐性风险。为此，2017年11月10日，财政部办公厅下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称《通知》），针对PPP项目库的管理包含两个方面内容：一者是对PPP项目入库标准就行严格化，二者是对不符合要求的项目要清理出库。
对于入库标准，《通知》明确了负面清单，即：
（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
解读：1、根据《通知》规定，PPP项目必须是政府负有提供义务的公共服务领域，但是涉及国家安全或重大公共利益的除外。但是，早在2017年5月28日，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）（以下简称87号文）规定，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。87号文提及禁止采用政府购买服务的诸多事项实质涉及政府负有提供义务的公共服务领域。由此可知，87号文所限制的这些领域，如为PPP项目，不得采用政府购买服务的方式开展。
2、根据PPP模式的定义，PPP项目的社会资本必须承担项目设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作。因此，PPP项目必须包含运营内容。如果仅仅是建设-移交（BT）方式实施的，不应纳入PPP项目，即便纳入，也应清理出库。
（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
解读：对于未完成立项审批手续，国有资产转移事项未履行相关手续的项目，以及未通过物有所值评价和财政承受能力论证等程序的项目，由于不符合相关法律法规的规定，不得采取PPP模式。
但是，87号文明确不得将建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。换言之，新建及改扩建项目，如为PPP项目，不得采用政府购买服务的方式开展。
（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
解读：付费的合法合规性是PPP项目开展的重要前提，如果项目涉及政府付费或可行性缺口补助，必须符合一定条件：
其一，付费及补助应与项目产出绩效挂钩，即，如果付费是按时间点支付的，那将应不符合要求清理出库。此外，项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的，也应清理出库。
其二、付费或补助在项目合作期内需连续、平滑支付，如果在某一时期导致财政支出压力激增的，应当清理出库。不过需要说明的，本条对于社会参与方存在不合理性，财政支出激增与否并非社会参与方所能控制，如果某政府财政管理不善，导致项目直接清理出库，对社会参与方而言，并不公平。
另外，根据87号文的规定，政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。换言之，PPP项目对应的付费及补助，应属于政府的既有预算，先有预算，才有支付。
根据财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），如果涉及非政府购买服务而需要支付相关补贴的PPP项目，财政补贴也要以项目运营绩效评价结果为依据，补贴支出也应在中长期财政规划中予以统筹考虑。
对于已经入库的PPP项目，《通知》涉及如下事项的，应当清理出库：
（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。
解读：对于未按要求开展两个论证以及开展不符合规定的，不满足PPP项目基本要求的，应当清理出库。
（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。
解读：1、入库一年但项目无实质进展的，以及各方确认不再采用PPP模式的，清理出库。
2、在开展项目采购时，如果所述本机政府当期及以后年财政承受能力超过10%，应当清理出库。此条意在严守财政支出10%的底线，防范风险。
（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。
解读：1、融资平台公司如未进行市场化转型，不属于社会资本方，不得承接PPP项目。
2、采用建设-移交（BT）方式实施的，无运营内容，不属于PPP项目。
3、采购文件影响社会资本平等参与的，以及项目融资存在合规性问题的，应当清理出库。
（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。
解读：政府或指定机构回购社会资本本金，以及承诺回报，提供担保的。严重违反地方政府债务相关规定，应当清理出库。
（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。
解读：信息公开促进项目阳光化，有利于社会对项目的监督。《通知》要求未按规定在PPP信息平台公开相关信息的，直接清理出库。
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