城投企业转型为城市运营商信用风险特点

作者：吴志武

主要内容

1、在转型背景下，城投企业向城市运营商发展已成为一条重要的选择。从目前来看，城投企业转型城市运营商表现出如下特点：一是，城投企业类型不同，转型表现也不一样。二是，盈利能力仍然较差，城投企业并未因为转型而导致盈利能力出现质的提升。三是，城投企业转型为城市运营商融资渠道会较为宽阔。

2、城投公司向城市运营商转型，其主要途径包括以下三种：一是，政府通过向城投公司注入与城市运营相关的资产，比如供水供热等公用事业类资产，是城投公司向城市运营商转型发展的重要途径；二是，城投企业利用自身优势资源，主动寻求向城市运营商转型，从向城市运营转型中获得更好的发展机遇。三是，城投公司为了降低转型发展中的运营风险，通过引入第三方共同开发项目，或者通过PPP模式与第三方进行合作，从而实现与城市运营相关的业务布局。

3、城投转型城市运营商对信用风险的影响：一是，对资产的影响。城投企业向公用事业方向发展，可能有利于改善城投企业资产质量。政府注入优质资产，城投资产质量也将会变得更优。项目可能由于引入第三方的技术或者专业优势而提升盈利能力。但城投企业多元化布局可能会导致部分资产质量不佳，另外，也可能会由于没有相关经验积累而导致新业务出现失败风险。二是，对政府支持的影响。地方政府注入资产，反映出城投企业突出的地位和作用。但随着城投企业业务的多元化、市场化，可能会导致政府对城投的支持逐渐减弱。三是，对融资能力的影响。随着向城市运营方向拓展业务，城投企业融资压力上升，进而对企业融资能力产生负面影响。但城投企业从事公用事业，在进入运营期后会产生稳定的现金流入，这有利于城投企业开展市场化融资。

一、城投企业转型城市运营商现状特点

2014年随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）的出台，城投公司融资职能被剥离，城投公司面临向市场化转型的挑战，为了适应新的发展需要，一些城投公司主动或被动地转型成为城市运营商，这一转型带来了城投企业信用质量上的一些演变。

1、什么是城市运营商？

在转型背景下，城投企业向城市运营商发展已成为一条重要的选择。城市运营商是指围绕城市发展需求和发展趋势，通过经营各类城市资源和资产，以满足城市发展需要同时获取市场化收益的运营商。城市资源和资产是城市运营商开展经营的基石，城市运营商通过整合、优化、创新而取得城市资源的增殖。城市资源不仅包括如土地、山水、植被、矿藏、物产、道路、建筑物等自然资源，还包含涉及历史文化遗产、社会文化习俗、城市主流时尚、居民文化素质、精神面貌等人文资源。

作为城市运营商，服务于城市发展需要，其业务主要包括以下几大类：一是，城市基础设施包括道路、桥梁、广场等，以及土地整理等满足城市基建需要的业务；二是，燃气、污水、垃圾、医疗、教育、文化、养老、保障房等满足城市公共服务需要的业务；三是，房地产、汽车业、物流业、信息服务等满足城市产业发展的业务；四是，片区开发等综合性业务。

城投企业向城市运营商转型是指城投企业由传统的城市基础设施投融资平台转型为城市运营综合服务商，过去城投企业的业务主要是由地方政府指派基础设施项目建设，企业的核心竞争力主要是融资能力、建设管理能力，收益多为政府的资源注入、财政补贴等，城投企业转型为城市运营商后，业务不仅以市场化的方式接受城市基础设施项目建设，还善于以敏锐的眼光创造性地经营和开拓新业务，以满足城市发展的需要，不仅重视项目投融资建设，还要善于项目运营，从运营中赚取收益，收入来源也不仅只是政府补贴，还通过对项目的市场化运作获取投资收益。

相比其他类型企业，城投企业转型为城市运营商具有较多的优势。一方面，城投企业长期参与城市建设，不仅掌握了一定的城市资源，比如城市道路、桥梁、给排水、污水处理、城市防洪、园林、道路绿化、路灯、环境卫生等城市公用事业工程以及部分土地和房产资源性资产，而且对城市资源状态、历史脉搏、文化价值最为熟悉和了解，是最能顺应城市发展趋势、满足城市发展需求的经营者；另一方面，城投企业可以充分利用与政府的关系，获得一些城市资源和资产的垄断经营权和管理权，比如在燃气、污水、文化、公园、教育、医疗的城市配套管理服务方面，城投企业相对更具有优势。

2、城投企业转型城市运营商现状特点

目前城投企业转型城市运营商表现出如下特点：

一是，城投企业类型不同，转型表现也不一样。过去以传统城市基建为主要业务的城投企业，目前大多仍以满足城市基建需要为主，只有少数企业向多元化城市运营商转型。过去从事燃气、水务、污水处理、垃圾、文旅等投资建设业务的城投企业目前大多数进一步朝着专业化方向发展，体现了良好的专业化发展趋势。但只有极少数城投企业能够创新性利用内外部资源，服务于城市发展，解决城市发展的痛点，同时，实现向外扩张，实力也获得相应的提升。比如上海城投，首创环保等。

二是，盈利能力仍然较差，城投企业并未因为转型而导致盈利能力出现质的提升。以株洲市城市建设发展集团有限公司为例，公司定位为株洲市城市资源综合开发运营商，业务范围涉及城市工程建设管理服务、公共交通，房地产开发、建安工程、水务、燃气及土地整理事务服务等领域，公司盈利能力较差，2018年到2021年前三季度公司毛利率分别为13.70%、15.64%、15.32%、11.55%，利润总额对财政补贴的依赖度较大。城投企业转型后盈利能力仍较差，背后反映的是城投企业市场化机制不成熟，市场化项目运作能力仍然较差。

三是，城投企业转型为城市运营商融资渠道会较为宽阔。由于城市运营中部分项目会产生一定的收益，比如保障房建设、标准化厂房建设等，部分项目会产生较为稳定的现金流，比如供水、供电、供热等公用事业具有显著的规模效应和较高的准入门槛，城投平台可以获取稳定的现金流，这些项目相比传统的基础设施建设项目，开展市场化融资方面会较为畅通。相反，传统的基础设施建设项目属于无收益的公益性项目，由于可能会增加地方政府隐性债务，很难开展正常的市场化融资。

二、城投转型城市运营商途径及面临的问题

1、城投转型城市运营商途径

城投公司向城市运营商转型，或是自身主动发展的结果，也或是政府引导的结果，但其主要途径包括以下三种：

（1）政府注入资产

政府通过向城投公司注入与城市运营相关的资产，比如供水供热等公用事业类资产，是城投公司向城市运营商转型发展的重要途径，这可以增强城投企业运营城市方面的实力，从而更好地服务于城市运营和建设。

以温州市城市建设投资集团有限公司（以下简称温州城建）为例，公司一直承担温州市保障性安居工程投资建设和城市基础设施建设和维护以及国有资产管理等任务。2020 年 1 月，根据温国资委[2020]9 号文件，温州市国资委将持有的温州名城、温州市公用事业投资集团有限公司（现名为温州市公用事业发展集团有限公司，以下简称“温州公用集团”）和温州建设集团有限公司（以下简称“温州建设集团”）国有产权无偿划转给公司。其中， 温州名城作为温州市市级保障性安居工程的建设运营主体，主要负责温州市区范围内保障性安居住房工程建设和销售运营等工作。温州公用集团作为温州市公用事业的建设运营主体，主要承担温州市的供水、供气、水利水电综合开发、污水收集、排水设施建设运营等各项公用事业基础设施的投融资和建设运营。随着这两家公司的无偿划入，温州城建在城市运营方面的实力进一步增强，公司向城市运营商方向发展也迈出了坚实的一步。

（2）自主开拓相关业务

城投企业可以利用自身优势资源，主动寻求向城市运营商转型，从向城市运营转型中获得更好的发展机遇。

以汉中市城市建设投资开发有限公司为例，公司为汉中市重要的城市基础设施建设和国有资本运营主体，业务范围包括市政代建、土地开发、商铺销售、物业出租等。根据2019年汉中市城市建设投资开发有限公司第一期中期票据募集说明书透露，公司筹资拟建嘉陵江梯级电站项目和汉中市天然气综合开发建设项目。其中，汉中市天然气综合开发建设项目计划投资50亿元，该项目将建设宁强至汉中市高新技术开发区 110 公里的天然气长输管道及配套设施，建成后年输气量为 16 亿立方米，装机容量为 F 级 4*450MW（兆瓦），年发电量 65 亿度，供热能力 1,500 万平方米，预计投产后天然气、电力销售、城市供热等年综合收入将达 25 亿元。

（3）与第三方合作

城投公司为了降低转型发展中的运营风险，通过引入第三方共同开发项目，或者通过PPP模式与第三方进行合作，从而实现与城市运营相关的业务布局。

以上饶市城市建设投资开发集团有限公司（以下简称上饶城投）为例，公司经过近几年的发展，已成为上饶市重要的城市运营商，业务范围包括工程建设、公用事业、旅游服务、国资运营、数字金融和铝业等。2019年，上市公司菲达环保发布公告称公司与上饶城投组成联合体中标余干县生活垃圾焚烧发电PPP项目。该项目估算总投资约为36,312.29万元，采用PPP模式运作，具体运作方式为DBFOT(设计—建设—融资—运营—移交)。项目合作期限为30年，其中包括建设期2年，运营期28年。

2、城投转型城市运营商面临的问题

城投企业向城市运营商转型的途径较多，但转型过程中仍面临较多的问题，这些问题制约了城投企业成功向城市运营商转型。

一是，有些城市可注入的城市运营资产较少，比如部分城市已将公用事业进行了外包，或者是将特许经营权转让给了非国有企业，由于地方政府缺少相应的资产，城投企业无法从政府手中获得相应资产的注入，同时，由于进行了外包或是已授予第三方特许经营权，城投企业也无法插足相关领域。另外，部分城市虽然仍然拥有部分公用事业资产，但这部分公用事业可能经营不善，面临较大的亏损或负债压力。

二是，部分城市运营领域需要相关的专业资源和专业化能力，城投企业自主开拓相关业务面临专业积累不足的问题，从而可能导致城市运营质量和运营效率低下，同时，如果城投企业由于缺少资金而不能持续的投入，这部分城市运营业务便面临较高的失败风险。

三是，城投企业与第三方合作布局城市运营业务，一般合作面可能不会太广，短期内也难以对企业经营业务产生根本性影响，同时，与第三方合作还存在经营管理自主权的问题，不排除合作中会存在纠纷进而影响到后续业务的开展。

城投企业向城市运营商转型随着业务性质的变化和转型途径等因素的不同，其对信用风险的影响也有所不同，具体来看：

1、  对资产的影响

城投企业转型城市运营商对资产的影响，既有有利的因素，也有不利的因素。从有利因素来看：一是，由于我国城镇化进程仍没有完成，以及工业化的持续推进，我国城市发展空间仍然巨大，这个为转型为城市运营商的城投企业带来了广阔的发展机遇。二是，城投企业利用与政府的关系向公用事业方向发展，由于公用事业通常具有一定的垄断性，有稳定的现金流，有利于改善城投企业资产质量。三是，如果城投企业转型城市运营商是通过政府注入优质资产的方式，则城投企业资产规模、净资产规模将可能变得更大，资产质量也将会变得更优。四是，城投企业通过引入第三方向城市运营业务布局，项目可能由于引入第三方的技术或者专业优势而提升盈利能力。城投企业转型城市运营商不利的因素是，城投企业多元化布局可能会导致部分资产质量不佳，影响企业经营效益，另外，由于城投企业进入城市运营中一些新的业务领域，可能会由于没有相关专业经验积累而出现失败风险。同时，与第三方合作可能存在合作不畅通等经营风险。

2、  对政府支持的影响

城投企业仍然是城市建设的重要力量，作为政府全资子公司，地方政府在城市建设方面对城投企业仍然具有较强的依赖性，地方政府通过注入与城市运营相关的优质资产，引导城投企业向城市运营商转型，本质上是推动城投企业在城市建设和城市发展中起到更大的作用，也反映出城投企业突出的地位和作用。由于部分公用事业因行政性定价而并不能产生盈利，甚至可能出现亏损，城投企业要持续经营下去，需要地方政府的支持，财政补贴是弥补城投企业经营性亏损的重要方式。城投企业转型为城市运营商在政府支持上不利的方面，是随着城投企业业务的多元化、市场化，城投企业日益转型为市场化的国企，可能会导致政府对城投的支持逐渐减弱。

3、  对融资能力的影响

城投企业转型为城市运营商，随着向城市运营方向拓展业务，融资需求也将会上升，尤其是部分城市运营领域投资规模较大，资金回收慢，短期内难以收回投资。而随着融资需求的增大，城投企业融资压力上升，进而对企业融资能力产生负面影响。但城投企业从事公用事业，在进入运营期后会产生稳定的现金流入，这有利于城投企业开展市场化融资。在目前城投企业融资政策收紧背景下，部分城市运营业务具有一定的收益性，开展城市运营业务可以拓展融资渠道，提高融资能力。与此同时，政府引导城投企业向城市运营商转型，通过注入与城市运营相关的优质资产，也有利于提升城投企业实力和融资能力。另外，由于城市运营具有一定的垄断性，城投企业转型为城市运营商后对引入第三方合作具有一定的吸引力，可能有利于获得一定的外部融资。

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原标题： 城投企业转型为城市运营商信用风险特点