推动评级行业高质量发展，债券市场统一监管进程加快——2021年三季度我国债券市场政策回顾

2021年三季度，我国经济总体延续恢复态势，但全球疫情仍在持续演变，外部环境更趋严峻复杂，国内经济恢复仍然不稳固、不均衡。在此背景下，监管部门出台多项举措，支持债券市场定向扩容；进一步完善债市体制机制，推进债券市场统一监管；取消强制评级，推动评级行业高质量发展；推动债券市场互联互通，促进债券市场双向开放；加强地方政府债务风险管控，防范地方政府隐性债务风险；违约常态化背景下，加强债券市场风险防范，完善信用风险分担机制，推动债券市场高质量健康发展。

鼓励乡村振兴用途的债券发行。为贯彻落实2021年中央一号文件的部署要求，2021年7月1日，央行等六部门联合发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出增加对农业农村绿色发展的资金投入，鼓励金融机构发行绿色金融债券，募集资金支持农业农村绿色发展。同时指出强化对银行业金融机构服务乡村振兴的资金支持，鼓励银行业金融机构多渠道补充资本，通过发行金融债券筹集资金，提高放贷能力。《意见》的发布有助于促进绿色金融债券等用于乡村振兴用途的债券发行。 

鼓励小微企业专项金融债券发行。2021年7月5日，中国人民银行印发《关于深入开展中小微企业金融服务能力提升工程的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出大力推动中小微企业融资增量扩面，扩大中小微企业信贷投放，鼓励中小银行业金融机构发行小微企业专项金融债券，拓宽支小信贷资金来源。《通知》的发布有助于进一步提升银行业金融机构的中小微企业金融服务能力，优化中小微企业融资环境，也有助于推动小微企业专项金融债券等相关债券的发行。

规范创新债券市场发展。一是完善绿色债券和乡村振兴债券发行规则。2021年7月13日，上交所、深交所分别发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号——特定品种公司债券（2021年修订）》《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第1号——绿色公司债券（2021年修订）》等业务指引的通知，与2020版的规则指引相比，此次修订进一步提高了绿色公司债券募集资金使用要求，确保募集资金用于绿色产业领域，同时新增“碳中和绿色公司债券”“蓝色债券”等绿色债券子品种的募集资金用途及信息披露要求指引。此外，此次修订还将原“扶贫公司债券”整体修订为“乡村振兴公司债券”，明确了乡村振兴公司债券发行主体、募集资金用途及信息披露等相关安排。新版指引的发布有助于进一步完善现有公司债券创新品种规则体系，继续推动资金进入绿色和乡村振兴领域，同时，新版指引对绿色债券募集资金用途和信息披露的要求更趋严格，有助于进一步规范绿色债券市场的发展。二是规范绿色债券评估认证机构行为。2021年8月25日，绿色债券标准委员会（下称“绿标委”）召开第四次委员会会议，指出做好绿色债券评估认证机构规范工作，推动国内绿色债券标准统一和与国际接轨。2021年9月24日，绿标委发布《绿色债券评估认证机构市场化评议操作细则（试行）》（下称《操作细则》）及评议标准、材料清单等配套文件，《操作细则》主要从绿标委对评估认证机构实施市场化评议和自律管理；市场化评议流程；多方多维度、定性与定量相结合开展市场化评议；评议完成后持续跟踪等方面规范评估认证机构行为。这是国内首份针对绿色债券评估认证机构的自律规范文件，有助于提高绿色债券评估认证质量，促进绿色债券市场规范健康发展，也有利于推动中国绿色债券市场与国际标准进一步接轨。

规范证券公司短融管理。2021年7月20日，央行发布新版《证券公司短期融资券管理办法》（以下简称《管理办法》），自2021年9月1日起实施。与2004版相比，主要有四个方面变化：一是取消发行前备案，强化事中事后管理；二是修改证券公司短期融资券发行门槛，建立以流动性管理为核心的管理框架；三是延长短期融资券最长期限；四是取消了证券公司发行短期融资券的强制评级要求。与2021年3月6日发布的征求意见稿相比，《管理办法》将发行条件中的“近1年内流动性覆盖率持续高于行业平均水平”调整为“近6个月内流动性覆盖率持续高于行业平均水平”，发行门槛有所降低。《管理办法》的修订有助于降低证券公司短融的发行成本，提高发行效率，满足证券公司短期融资需求，也有助于进一步规范证券公司短期融资券的发行和交易，保护投资人合法权益。

完善债券借贷交易制度。2021年7月9日，人民银行就《银行间债券市场债券借贷业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）公开征求意见，《办法》是对2006年央行发布的《全国银行间债券市场债券借贷业务管理暂行规定》的修订，包括履约保障品、主协议、集中债券借贷、风险控制等内容，共18条。《办法》明确，一是债券融入方应向债券融出方提供约定的履约保障品。债券借贷存续期间，履约保障品市值应足额。二是参与者进行债券借贷应当签署人民银行认可的债券借贷交易主协议。三是参与者可委托金融基础设施机构开展集中债券借贷，达成债券融通。四是持续加强风险监测与防控，市场成员应依规报告和披露大额借贷等事项，完善风险监测体系，加强市场自律管理。《办法》有助于进一步完善债券借贷交易制度，提高债券市场流动性，加强风险防范，提升市场规范性和稳健性。

完善信息披露制度。2021年9月6日，上交所发布《上海证券交易所债券自律监管规则适用指引第2号——公司债券和资产支持证券信息披露直通车业务》和《上海证券交易所债券存续期业务指南第2号——公司债券和资产支持证券信息披露直通车业务》，标志着上交所正式推出债券市场信息披露直通车制度，加快实现信息披露由事前形式审核向对违规行为进行事后监管的转变，主要体现在四个方面：一是完善业务覆盖，二是强化事后监管，三是实施分类监管，四是优化业务流程，有助于进一步提高信息披露的及时性和便利性，提升公司债券及资产支持证券的信息披露水平。

推进债券市场统一监管。2021年8月17日，央行等六部委联合发布《关于推动公司信用类债券市场改革开放高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），从完善法制、推动发行交易管理分类趋同、提升信息披露有效性、强化信用评级机构监管、加强投资者适当性管理、健全定价机制、加强监管和统一执法、统筹宏观管理、推进多层次市场建设、拓展高水平开放等十个方面对债券市场提出监管要求。《指导意见》强调要持续夯实公司信用类债券法制基础，推动研究制定公司债券管理条例。按照分类趋同的原则，促进公司信用类债券市场发行、交易、信息披露、投资者保护等各项规则标准逐步统一。《指导意见》是推动债市统一的纲领性文件，有利于化解我国债市由于多头监管造成的问题，进一步推动公司信用类债券市场高质量发展。

加强债券市场统一执法。2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），《意见》明确了资本市场未来五年打击证券违法活动的主要目标，规定了七个方面、二十七条具体举措。债券市场方面，《意见》指出强化对债券市场各类违法行为的统一执法，重点打击欺诈发行债券、信息披露造假、中介机构未勤勉尽责等违法行为，不断优化债券市场监管协作机制。《意见》是资本市场历史上第一次以中共中央办公厅、国务院办公厅名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，是全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领。2021年8月17日，央行等六部委也在《指导意见》中指出，加强债券市场监管和统一执法，压实各方责任。由证监会依法对涉及各类债券品种的信息披露违法违规、内幕交易、操纵证券市场以及其他违反证券法的行为，依据《证券法》有关规定进行认定和处罚。整体来看，债券市场的执法力度有望进一步加强，有助于推动债券市场法制化建设，提升债券市场法制化水平。

加强评级质量监管。2021年8月6日，央行等五部委联合发布《关于促进债券市场信用评级行业健康发展的通知》以下简称《通知》），《通知》主要从提升评级质量、完善公司治理和内控、强化市场约束、优化评级生态、严格监督管理等方面明确了对信用评级行业的监管方向。与三月份发布的征求意见稿相比，《通知》删除了“逐步将高评级主体比例降低至合理范围内，形成具有明确区分度的评级标准体系”的表述，调整为“2022年底前建立并使用能够实现合理区分度的评级方法体系，有效提升评级质量”，进一步明确了实现评级合理区分的时间限制。同时，《通知》从大跨度级别调整、评级的有效性和前瞻性、评级机构的信息化建设等方面对评级机构提升评级质量提出具体要求。2021年8月17日，央行等六部委也在《指导意见》中指出，加强对跟踪评级滞后、大跨度级别调整、更换评级机构后上调评级等行为的监管约束，提升评级机构风险预警功能；构建以违约率为核心的评级质量验证方法体系，推动形成有区分度的评级标准体系。上述文件的发布有助于进一步促进评级机构提高评级质量，发挥信用评级在风险揭示和风险定价等方面的作用，推动评级行业实现以评级质量为核心的可持续高质量发展。

取消强制评级。2021年8月6日，央行等五部委发布《通知》指出，降低监管对外部评级的强制要求，择机适时调整监管政策关于各类资金可投资债券的级别门槛，弱化债券质押式回购对外部评级的依赖，将评级需求的主导权交还市场。此外，继2021年3月银行间市场交易商协会取消债务融资工具发行环节的债项评级强制披露要求，仅保留企业主体评级报告披露要求后，2021年8月11日，央行发布《人民银行公告（2021）第11号》（以下简称《公告》）明确试点取消非金融企业债务融资工具发行环节信用评级的要求。2021年8月13日，根据人民银行《公告》规定，交易商协会发布《关于取消非金融企业债务融资工具信用评级要求有关事项的通知》，指出在试点期间，取消强制评级要求，进一步降低评级依赖，将企业评级选择权完全交予市场决定。2021年8月17日，央行等六部委在《指导意见》中也指出降低外部评级依赖，在提升投资机构内部评级能力的基础上，逐步弱化和取消行政强制评级要求。长期来看，监管部门取消强制评级将推动评级行业由“监管驱动”向“市场驱动”转变，行业竞争将进一步加剧，有助于推动评级行业高质量健康发展。

2021年8月18日，央行等六部委在《指导意见》中指出统筹同步推进银行间债券市场、交易所债券市场对外开放，统一债券市场境外机构投资者准入和资金跨境管理，稳步实现我国债券市场跨境联通和双向开放。在此顶层设计下，我国债券市场对外开放水平有望持续提升。2021年9月15日，中国人民银行发布《关于开展内地与香港债券市场互联互通南向合作的通知》（以下简称《通知》），同日，中国外汇交易中心发布《全国银行间同业拆借中心债券通“南向通”交易规则》。《通知》指出，“南向通”指的是境内投资者经由内地与香港相关基础服务机构在债券交易、托管、结算等方面互联互通的机制安排，投资香港债券市场交易流通的债券。额度管理方面，根据《通知》，“南向通”跨境资金净流出额上限不超过年度总额度和每日额度。目前，“南向通”年度总额度为5000亿元等值人民币，每日额度为200亿元等值人民币。中国人民银行根据跨境资金流动形势，对“南向通”年度总额度和每日额度进行调整。“南向通”通过加强两地债券市场基础服务机构的合作，为内地机构投资者配置离岸债券提供了便捷通道。自2017年债券“北向通”正式启动后，境外机构参与我国债券市场的深度和广度不断提高，此次“南向通”的开通标志着政策鼓励境内资金走出去，有助于促进境内外资金双向流动，推动我国债券市场双向开放。

加强人大对政府债务审查监督。2021年7月21日，中共中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，要高度重视政府债务风险防范化解工作，依法推动政府严格规范债务管理，建立健全向人大报告政府债务机制，明确人大审查监督的程序和方法，深入开展全过程监管，强化违法违规举债责任追究。针对地方政府债务风险管控，《意见》明确一要加强监督问责，二要监督政府建立完善债务风险评估预警和应急处置机制，三要推动政府债务信息公开透明。《意见》有助于加强地方人大对政府债务的审查监督，压实地方政府债务管理主体责任，为推动防范化解地方政府债务风险提供重要的制度保障。

防范地方政府隐性债务风险。2021年7月上旬，银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监发(2021)15号)，指出严禁新增地方政府隐性债务、妥善化解存量地方政府隐性债务、强化风险管理、强化监管监测工作和严格依法问责机制。其中在严禁新增地方政府隐性债务方面15号文指出，加强融资平台公司新增融资管理，银行保险机构对承担地方政府隐性债务的客户，一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。8月，银保监会针对15号文发布补充通知，主要内容包括隐性债务主体标准以单一法人主体为口径；存量流动贷款可以视必要程度续作；标准化债券和合格的资管产品不受15号文的约束；信托租赁的“流动贷款”不可新增但可续作；民生类企业融资限制可放松，在执行层面保留了一定的操作空间，但隐性债务不新增且不断压降的监管要求未变。整体来看，15号文及其补充通知体现了监管机构对于地方政府隐性债务严监管的态度，积极推动隐性债务的化解工作，全面压降隐性债务，防范化解地方政府隐性债务风险仍是监管的主要基调。

统筹债券市场宏观管理，加强风险防范。2021年8月17日，央行等六部委在《指导意见》中指出统筹债券市场宏观管理，对资产负债率明显高于行业平均水平、经营扩张激进、关联关系复杂的发行人建立约束机制；建立公司信用类债券市场交易报告制度和信息共享机制，支持宏观调控与穿透式监管；健全风险监测预警机制；进一步完善市场化、法治化的债券违约处置机制，提升市场出清效率；严惩逃废债行为；强化属地风险处置责任，督促各类市场主体严格履行主体责任等指导意见。整体来看，监管机构对高杠杆主体的融资约束有望持续加强，对债券市场的风险预警能力有望进一步提升，信用债违约处置机制有望不断完善，违约处置方式更加多样化，维护投资者的合法权益不受侵害。

优化信用风险缓释工具机制。继2021年4月13日，交易商协会发布《银行间市场信用风险缓释工具试点业务规则》及配套指引后，2021年8月27日，交易商协会发布《关于银行间市场凭证类信用风险缓释工具信息披露有关事项的通知》（以下简称《通知》）和《信用风险缓释凭证创设说明书示范文本（2021年版）》（以下简称《示范文本》），《通知》进一步明确信用风险缓释凭证、信用联结票据等凭证类信用风险缓释工具的信息披露要求，包括信息披露原则、渠道、流程、内容、变更、存续期管理、重大披露事项等内容，同时明确相关自律管理要求，规范信用风险缓释工具的信息披露行为。《示范文本》包括释义、风险提示及特别说明、创设条款、信息披露安排等十三章内容，为市场参与者在信用风险缓释凭证的创设、投资及交易方面提供示范，有助于进一步完善市场信用风险分散分担机制，保护投资人合法权益。此外，为配合交易商协会发布的《通知》，上海清算所于9月3日修订发布了《信用风险缓释凭证登记托管、清算结算业务操作须知》（以下简称《须知》），《须知》修订内容涉及账户、登记、信息披露、信用事件结算等多个业务环节，细化或简化业务流程、覆盖更多的业务场景，规范和引导市场各方依法合规开展业务，有助于推动信用风险缓释工具高质量发展。