杨老师的基建课堂 作者：杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）
近期，国务院国资委发布了关于印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》。意见第七条提出，各地方国资委要坚决贯彻落实国企改革三年行动要求，立足地方国有企业债务风险管控长效机制建设，督促指导企业通过全面深化改革破解风险难题。严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务，严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务，管住生产经营重大风险点。
曾经风靡一时、成为地方政府重要基建实施路径的PPP模式，究竟发生了什么？以至于要被划入高风险业务范畴呢？
近年来，严控地方债务风险一直是宏观政策中的重点事项。在地方债券制度逐渐成熟后，如今地方政府合规融资、发行的地方债券已经实现了风险基本可控；地方债务的风险治理已经开始转向更隐蔽的“地方政府隐性债务”。因此，《十四五规划纲要》中提出“稳妥化解地方政府隐性债务。”
政府隐性债务是指未进入地方政府债务管理系统的、但地方财政具有直接偿付责任的债务。虽然PPP模式产生的政府应付账款尚未达到确认付款的节点、暂时不构成债务，但仍然占用地方财政未来支出的额度，一旦出现不合规的操作，极易造成政府未来付款的扩大化、从而使得地方财政预算超支，产生地方政府债务风险。这些情况在目前的PPP项目中并不罕见：
一是违规使用其他预算。
为了控制地方债务风险，财政部规定各地政府用于PPP项目的支出不得超过当地财政一般公共预算支出的10%，通过“总额限制”来管控地方财政的支出风险。
但由于早期的政策不完善，许多PPP项目普遍使用政府性基金预算等政府其他预算对项目进行付费或者补贴；即使在《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号）对此进行规范，确定“10%’上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分”后，许多地方仍然存在违规使用其他政府预算对现象。
这使得PPP项目的总量管控仍然不严格，存在新增地方隐性债务风险的可能。
二是存在兜底回购事项。
由于当前PPP项目的合作期在10-30年间，较长的合作期使得许多投资PPP项目的企业存在提前退出的考虑，地方政府出于PPP项目较高的成本，也有置换债务方面的考虑，往往与企业签订提前回购项目、兜底担保的合同与条款。
这使得许多PPP项目的财政支出与上报财政部部门的预算存在较大的不一致，可能对地方债务的偿付周期与债务结构有很大的改变，推高了地方债务的不可控性，存在导致债务期限与预期情况错配的风险。
三是合同体系不够规范。
由于PPP项目合作期限长、涉及环节多，目前的PPP合同体系尚不规范，无论是政府还是社会资本，都存在一定的随意性，导致许多PPP项目普遍存在项目周期更改、项目投资超支、项目实施范围变更的现象。
这导致许多PPP项目预计的全生命周期成本与实际情况存在很大差异，且许多情况是由于政府在前期工作时预计不足而产生的，需要负担项目额外的支出责任。
这就使得财政部给予PPP项目支出的“10%上限”并不能够真正约束地方政府在PPP领域的支出成本，综合考虑PPP项目较长的实施年限，极易成为引发地方债务风险的不稳定因素。
因此，从当前管控地方政府债务风险的角度来说，如今PPP模式确实是一个高风险业务、是隐性债务中的重点排查领域；从国资委的角度来说，也必须要对投资PPP项目的主力军、国资企业进行相关的限制，从源头上减少政府债务风险的产生。
投资风险：尚未立法，乱象丛生
从宏观的角度看，PPP是造成地方隐性债务的风险点之一；但从国资委的角度来看，由于种种不规范，PPP模式还是造成投资风险的重点领域，必须进行严格管控。
一方面是PPP增加了企业债务风险。
PPP项目通常是投资、建设、运营一体化，前期投资需求大、项目资金回收慢；因此PPP项目普遍存在大量项目贷款，且通常由大股东对贷款进行担保。
一旦PPP项目出现问题，导致付款延迟或减少，无疑会增加企业的债务风险；这也是为何国资委早在2017年底就要求央企限制PPP项目的投资规模、进一步降低资产负债率。
另一方面是投资PPP存在隐性负债。
一般而言，投资PPP项目需要准备总投资20%-30%的项目资本金。但由于投资回报率以及国企资产负债率的考虑，许多央企投资PPP项目普遍存在“明股实债”：通过金融机构或其他企业以债务性资金持有项目公司股份，以“股权投资”的方式规避种种限制。
这使得许多国资企业投资PPP的过程中增加了隐性负债、变相增加了资产负债率，且资本金融资的潜在风险更高，一旦出现风险积累，极易导致风险事件的产生。
再综合考虑当前许多PPP项目实施的不规范与可能存在的融资期限错配，PPP业务确实存在非常大的风险，需要进行持续的加强监管、建立风险预警机制。
金融风险：明股实债，层层嵌套
国资委管理的不仅是各级国有企业，还有许多国有金融机构。据财政部PPP中心披露，截止至2021年1月末，全国范围内已开工的PPP项目规模达到了6.7万亿；这意味着当前的PPP已不仅仅是地方债务风险与企业投资风险问题，还有可能产生金融风险。
由于政企间的责任划分不清、操作模式中的不规范、债务性资金充当资本金，PPP项目的股权投资、项目贷款，都存在非常大的风险。尤其是在“财政紧平衡”的状态下，许多PPP项目的付费存在问题，导致项目贷款风险快速上升、股权投资风险进一步出现。
并且，随着一批PPP项目的竣工投产，目前市场上已经开始出现以PPP项目资产、收费权为基础资产的证券化产品；在金融衍生品的增长下，PPP项目的风险可能进一步扩大，既造成地方债务风险、推高企业投资风险、又威胁金融市场稳定。
从这三个角度来说，PPP确实算高风险业务；如今的现状也值得PPP模式进行反思，究竟为什么，一个能够实现多方共赢的模式，演变成了如今的模样？
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原标题： 为何PPP算高风险业务？
