关于工业用地变性，这篇文章就够了

有投拓朋友留言：“芽总，请问工业用地想变性为商业用地，直接补交出让金是否可以，是否还需要进行招拍挂？”

可以很明确的是：工业地变性，首先必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准，需要土地部门的领导签字意见。

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”

但是，是不是必须重新走招拍挂程序，市面基本都是乱写一通的文章了。新芽这里特摘一则江西最高法的案件，对这个问题详细阐述。（特别鸣谢：法务lisa提供指导和材料）

案情简介

一、2003年，南康市方正床单厂通过竞拍方式取得案涉地块的使用权，土地用途为工业用地。2004年，南康国土分局与南康市方正床单厂（个体工商户，经营者为赖正福）签订《国有土地使用权出让合同》。

二、2013年，赖正福向南康国土分局提交《关于请求办理南康市方正床单厂补交土地出让金的相关手续的请示》，请求办理案涉土地变更为居住用地的相关手续。南康国土分局向南康政府报告请示该事项，南康政府于2014年向南康国土分局作出康府办抄字（2014）177号抄告单，认为工业用地调整为商住用地应先由政府收回后，再编制土地拍卖方案进行网上公开拍卖出让。

三、江西高院判决：撤销南康政府作出的抄告单中关于南康市方正床单厂土地用途变更登记程序的内容。

裁判要点

江西高院改判撤销本案南康政府作出的案涉政行为的原因在于：

第一，本案可通过重新签订土地使用权出让合同并调整土地使用权出让金的方式办理变更登记手续。本案被诉行政行为的内容属于土地用途变更登记程序问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。据此，经批准同意改变土地用途的，土地使用者一般可通过签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同并调整土地使用权出让金的方式办理变更登记手续。

第二，本案土地用途变更并非应当收回土地使用权重新公开出让的情形。南康政府作出被诉行政行为时，关于改变土地用途应当收回土地使用权的强制性规定主要有《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）第四节关于“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门同意招标拍卖挂牌出让”的规定，以及《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第十四条关于“土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让”的规定。但南康政府未提供证据证明案涉土地用途变更属于上述规定的应当收回土地使用权重新公开出让的情形。

第三，本案土地用途变更程序不适用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条关于“商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地有两个或者两个以上意向用地者，应当招标拍卖挂牌出让”的规定及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条关于协议出让国有土地使用权范围的规定。土地供地出让与土地出让后改变建设用途是两种不同的程序，上述规定是政府对其已收储土地进行出让的程序，而非土地使用者取得土地之后办理变更登记的程序。

上述案件结论总结：

1、工业地变性，首先必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准，需要土地部门的领导签字意见。

2、除非是划拨用地；或土地出让合同有明确规定改变用途须收回使用权，并重新出让。否则，按政策只是如何实现补交差价的问题，不一定需要招拍挂。

如何实现补交差价？这就涉及到地方政府关于这件事情的理解。有如需要进行招拍挂，有如则申明只需按市场评估价格补交土地出让金即可。新芽这里给一个例子：

实操上的一些做法

实际上，在各个地方政府在工业用地变性问题上的态度各不相同。如果由政府统一收储调规变性，在土地使用权未到期的情况下，需要与原土地使用者协商，并且支付一定的补偿金。协商这个环节很难，费时费力，所以很多地方政府根本不愿意去做。补偿金支付这个问题，对于财政本来就捉襟见肘的一些地方，才是最大的拦路虎。

对于财政较为宽裕的一二线城市，对于工业用地的变性，都是严格控制的态度。道理很简单，工业用地变性会占用当地的建设用地指标，而且自主变性对于增加土地财政收入，远远没有公开拍卖竞价的贡献大。因为土地拍卖市场溢价较高，这类城市也愿意付出成本去做工业用地的提前回收、补偿，调规变性等工作。

但是广大的三四五线城市就另当别论了，因为财政支付能力较差，工业用地收储还会占用本来就已经很饱和的供求市场。因此这类城市一般对调规变性持半开放的态度，一方面不禁止也不支持土地使用权人去申请自主调规变性，另一方面对每年通过自主调规变性地块的数量、面积有严格的把控，以免影响正常的供地秩序。

土地变性主要流程

大前提是土地所在区域的控规已经由工业用地变为商住用地，如果用地规划没有调整，变性就无从说起。并且需要提前向地方政府的分管领导（一般会是分管市长、区长、县长层级的领导负责）线下沟通，取得口头沟通同意后，再开始正式的申请流程。

大致需要五个步骤：

1、向当地政府申请变性，取得同意的会议纪要或者批复（这个至关重要）；

2、规划部门出具新的规划条件；

3、由评估公司出具地块价值评估报告；

4、缴纳双评估土地差价；

5、集齐上述资料，向国土局申请新办国土证。

备注：双评估补差，指的是按照土地现在的市场价值估值，减去工业土地使用年限剩余的残值，得到的现在需要交纳的差价土地款。

风险控制

在乐观的情况下，上述全部流程走完需要6-9个月的时间。一些土地居间人所说的三个月能搞定的说法，基本上不可信。变性的项目，需要到政府去核实该项目是否满足要求，能否启动程序，双评估价格补差缴费标准等。很多项目土地方自己也没多大把握能否完成自主变性，只是听几个中间人撺掇，就信以为然。

谨慎评估工改项目走完全套流程所需的时间，这个至关重要。新芽认为，在无法准确预估时间的情况下，不建议支付大额定金，保证金、共管资金等。可以先签订框架协议，锁定项目后，在双评估补价差的环节再支付资金。资金支付后能快速取得国土证，交易风险能得到有效把控。

很多地方政府在权利人申请自主变性方面，表面上是持开放和欢迎的态度的，只要你去申请，都会受理。但这并不代表你会顺利拿到新办的土地证，捡到“便宜”。地方政府会使用一下套路，让你拿到新证也很难受：一是提高双评估的价格，正常来讲一般在双评估环节是用基准地价作为基础进行土地现值评估，但是很多地方采用近期土拍的最高价为基础评估的办法，让你拿到的地跟拍到的地一样贵。二是提高商住比，周边地块的商业比例都是10%，但是你家去申请的时候，要求做到30%。三是要求自持、配建、移交等，这类用得相对比较少。

#总结一句话，工业地变性是一个集技术和资源人脉的工作，而且十分耗费时间，必须对全流程有一个充分的评估。

特别鸣谢：法务lisa提供指导和材料