YY评级 作者：rating狗
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背景知识一：税务机关的双重管理机制
前面，我们对土地出让收入税务征收做了解读，但是需要理解税务征收，也需要关注税务机关的管理体制，此后的征收将明显规范化、透明化；此外的先征后返等操作理论上仍可进行，但是难度显著提升（欠缴土地出让可能和欠税一个性质，就算是先征后返，也得先有交钱再返回的时间差）
2018年国税、地税合并之后，我国实行的是以国家税务总局为主、省（区、市）人民政府双重领导管理体制，既能实现中央对地方税收征管的垂直管辖、有效监督，又能充分利用地方政府的信息优势，发挥地方政府的积极性。而在这之前，国税系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制，地税系统实行省（区、市）人民政府和国家税务总局双重领导、以地方政府领导为主的管理体制。
另外，从2019年起，各项社会保险费也交由合并后的税务部门统一征收，进一步扩大了税收部门的征管权限。
01 国税、地税两套体系的由来
要理解国税、地税为什么合并，首先要了解国税、地税两套税收征管系统是怎么来的，即为什么分开。这得从1994年分税制改革说起，分税制改革之前，为了充分调动地方政府的积极性，我国实行的是财政包干体制，税收的征管权在地方，地方征收完以后再向中央按约定比例分成，剩余的部分即可用于地方的建设。此时出于招商引资的需求，地方政府往往有充足的激励去少征税、滥用税收优惠或以各种方式返还，即通常说的“财政降格”，或是为了少向中央分成而瞒报收入。从而造成中央财力不足的局面，难以实行有效的宏观调控、提供全国性的公共品，也无法对中西部地区进行有力的转移支付，地区间财力差异悬殊。
对此，1994年实行了分税制改革，明确了中央、地方的税收管辖权，依据各税种的特征、征管难易程度，划分为中央税、地方税、中央与地方共享税三个类别，国税部门主要负责征收中央税、共享税，地税部门主要负责征收地方税。这极大提升了中央的财政汲取能力，不过也大大弱化了地方政府的财政实力，造成地方政府财权与事权不匹配，只能依赖土地财政，也促成了地方政府债台高筑的局面。
02 国地税合并的外部条件
1）此前地方税的最大税种即为营业税，2012年启动了营改增试点，并于2016年全面实施，地税部门工作量随之大大减少，而国税部门工作量加重、人手不足。
2）当初设立国税部门征收中央税及共享税，地方政府征收地方税，是为了保证收入不混库，而当前信息技术已经足够成熟，即使由一个部门来征收也可以进行有效区分。
03 国地税合并的优点
其实早在2015年，各地国税局就加大了与地税局的合作，大力推进联合办税，如互设窗口、共建办税服务厅和共同进驻政务服务中心等，以解决纳税人办税“多头跑”、资料“多头报”等问题，不过合作不是合并，两个部门的上级监管部门不同，利益诉求也就不同，合作关系能发挥的作用有限。而直接推动两个部门合并有以下优点：
1）降低征管成本，提高征管效率。国税和地税的纳锐人重合度很高，两个部门分别要进行税务登记、税款征收、税务检查等工作，造成人力、物力的浪费。而两个部门合并能最大化的发挥协同效应。
3）加强了对地方税务执法的监管，提升地方财政预算的透明度，降低地方政府的自由量裁权。此前地税局主要由地方政府领导，各地标准不统一，执行上也不严格，常常滥用税收优惠。国税、地税合并后，能够统一执法标准，避免税收流失，也一步增强地方政府税收收入的透明度。
04 总结与延伸
本次将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收其实与此前国地税合并以及将社保费划转税务部门征收在思路上是一脉相承的，主要的目的都是为了提高征管效率、精简人员，同时统一各地的执行标准，降低地方的自由裁量权，防止滥用优惠或瞒报收入，加强对于地方财政收支的监管。
而部分媒体所理解的分享地方政府土地出让收入或是纳入一般公共预算，目前来看都是过度解读了。分税制改革以来，央地之间的财力不均衡日益严重，地方财权、财力不匹配中央也是很清楚的，这些年所进行的给予专项债额度、隐性债务化解等措施其实都是开正门、堵偏门的思路，应该不会这时候给正门添堵。而地方政府四本账的划分也不是以征收机构为划分依据，一般公共预算收入是统筹使用的，而根据《预算法》规定，政府性基金收入遵循“专款专用、按项编制”的原则，通常是国家或地方政府需要进行某项专门的工程建设或事业建设时，因当期财力不能支持而向特定对象、特定区域收取的具有特定用途的。今年4月公布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中虽然提出“将应当由政府统筹使用的基金项目转列一般公共预算”，其中并未明确“应当由政府统筹使用的基金项目”包括什么。而结合此前财政部发布的《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，规定“从2015年起，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算，具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项基金”，可见划入一般公共预算的主要是用于提供基本公共服务以及用于人员和机构运转等方面的收入，土地出让金整体不符合描述。
背景知识二：土地出让收入的分成比例问题
本次收入征管权的划转不涉及到资金分成问题。分税制改革以来，土地出让金收入全部划归地方政府，成为地方政府的“第二财政”，并由省、市、区（县）政府按照比例分成，各地对于分成比例的规定有所不同，近30年来未发生变化。另一方面，虽然中央基本未参与到土地出让金的分配中，但它可以对于土地出让金的用途作出一定规定，例如国发〔2004〕8号文规定，各市、县必须将不低于土地出让平均纯收益的15%用于农业土地开发，不过还是属于地方的钱，用于地方的项目。未来这种指定用途的形式来调控土地出让金的使用可能越来越多。
另外，从改革后的土地出让金征缴流程来看，税务部门是在招拍挂完成、交易确认书、出让合同都签署完之后才介入的，不参与前期到出让对象、出让金额的确认过程中。不过，由税收部门征收，正规性、统一性都将得到提升，企业拖欠、官员腐败的空间都减少，这也是现代财政的发展方向。实际上在国外税收及非税收入也主要是同一部门征收，美国叫“美国国内收入署”，英国叫“皇家收入与关税局”，加拿大叫“加拿大收入局”，而不像中国非税收入分散在各个地方部门。
从目前的规定来看，不应当过度引申。实际上，地方政府的财力已经十分紧绷了，若进一步简单粗暴分走一部分土地出让收入，地方政府则会被迫进一步哄抬土地价格来补充财力，这将造成房价进一步上涨。另外，潜在财力锐减也将进一步加大城投债的系统性风险，这与中央之前的一系列化债支持是背道而驰的。中央政府应该只是想要更清楚地把握地方政府的钱袋子里到底有多少钱，同时已经有其他许多手段去控制地方平台新增融资。
核心三个关键词：慢变量、透明化和强监管。未来很可能在分成比例上有进一步变化，但是肯定是依据现状和针对性的特征设计，不会操之过急。短期的诉求是透明监管。
背景知识三：城投拿地的样本观察 （镇江/天津）
对于土地出让收入，我们除了关注历年相应的出让计划、出让收入的规模以及土地出让的单价外，对于土地出让的竞得方也需一个观察。
因为从竞得方的构成观察来看，除了市场化的各家房企，城投亦是一大主力，而来源于城投的土地出让不免有“左手换右手”的嫌疑，同时在新政策的冲击下，城投主体的拿地不管是处于真实的经营还是另有目的（例如土地托价），在由财税部门实缴的严监管下势必会受到一定冲击。
因此，我们选择以“天津、镇江”为案例来进行分析，并且以经营性土地（商用、住宅等）为主。
01 镇江
镇江区域内，根据其自然资源和规划网的分类，我们将其分为市区、扬中市、丹阳市、句容市四个部分分别来看，时间选择为20年年初以来。
从竞得方的构成来看，20年存粹的城投购地规模为6.76亿元，例如江苏瀚瑞等主体；城投参股的公司购地规模达到37.90亿元，这类参股公司多以瀚瑞投资控股持股20%+江苏兴苏投资中心（有限合伙）80%股权的形式出现；其余存粹房企规模仅为20.29亿元。
丹阳、句容、扬中三市
句容市20年经营性土地出让41宗，收入为60亿元，21年暂无土地出让，其中城投规模11宗25.69亿元，以句容弘盛房地产开发（句容投资孙公司）和句容弘迅房地产（句容城投子公司）为主要城投购地主体。
丹阳市20年经营性土地出让29宗，收入为35.24亿元，其中城投规模11宗5.76亿元，；21年出让14宗，收入为25.57亿元，其中城投规模9宗17.74亿元，占绝大多数；城投购买主体以丹阳高新投、丹阳投资以及丹阳经开为主。
扬中市20年经营性土地出让23宗，收入为35.24亿元，其中城投规模11宗5.76亿元；21年暂无土地出让。其中城投规模13宗31.14亿元，占比在60%左右；主要城投购买主体为江苏大行临港产业投资、中扬置业股份（扬中城投子公司）等。
综合镇江市区及下属县级市的20年以来的经营性土地出让详情，我们发现市区内，存粹的非城投主体拿地规模普遍较小，多为城投参股的地方房企，并且从股权的构成来看，股权虽少但城投仍为公司运营发展主力。县级市层面，非城投和城投拿地规模近似于五五开，相较于市级层面，城投在土地出让中的角色更重。
02 天津
总量而言，2020年以来总计227宗土地出让，其中城投相关的土地出让82宗，涉及金额达271.6亿元，占所有土地出让收入的17.1%。
而具体到区域和明细而言，滨海新区土地出让收入规模高，同时城投拿地占比在41.37%，远高于直辖市其他区；从具体的明细而言，天津生态城投资拿地38宗，出让金规模达114.79亿元，占滨海新区城投拿地的59%左右。
由此可见，滨海新区土地市场的红火，城投公司出了一半的力，映射到滨海新区目前的现状——经济产业发展的不及预期，相应的市场化房企主体并未有那么大的热情区支撑新区的土地市场。
03 小结
因此，根据我们试点选择的两个区域，省级视角下的天津和地市级视角下的镇江，可以假想：当土地出让的收入收缴权划归财税部门后，土地出让收入的缴纳也好使用也好，必然趋严。城投拿地势必会受到一定冲击，这种冲击也会表现两个层次：
①首先，依赖城投托价的非经营性拿地势必受到影响，后续可能会逐步消减。
两相叠加之下，区域未来的土地出让收入规模或趋于真实，也就意味着存在着大幅挤水分的可能性。
但需要注意的是，从现金流角度而言，这种下滑只是浮于数字层面的降低，因为城投拿地能够贡献的现金流多浮于数字而很少真实贡献现金流，土地出让收入权的划拨更多的影响在于彻底让“区域土地出让”变的真实，落实各地真实的土地出让能力。
因而政策需要配套组合拳，拉长时间线来看，不要过度的陷入看山是山看水是水的静态视角。变化是，渐进的，现阶段土地财政短期依赖仍在，但是通过分配权的制度设计，降低地方政府激励，增加监管透明度，辅以制度安排，慢变量正在路上。
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