惠州市城市更新与村企合作拿地现状与拿地攻略

据不完全统计，截止2020年7月15日，2020年惠州共发生74宗土地交易；通过对这74宗土地分析得出：

1. 土地获取路径：通过招拍挂（拍卖）获得土地为66宗，通过投标获得土地为8宗，目前惠州招拍挂仍是土地获取的主要途径；

2. 合作开发模式：惠州74宗土地交易中合作模式明确为村企合作的17宗，返还物业+货币补偿的有21宗，这里有一部分是旧村改造；

3. 土地面积：开发面积在5万平方米以上的有20宗（其中10万平以上的为5宗），2万平-5万平的有25宗，2万平方米以下的有29宗（其中1万平以上的有17宗）。

综上，目前惠州土地获取的主要路径仍是招拍挂，土地面积2万平及以下宗地占比为39%，小地块项目开发占比较高；而项目合作开发模式——村企合作成为惠州2020年上半年最大的热点。

今年惠州土地供应计划为(一级土地市场)49宗，涉及土地面积约243万平；土地市场的重点仍是以政府进行土地收储、挂牌、出让为主。惠州土地市场仍然处于增量阶段，土地获取的主要途径为招拍挂，因此目前惠州“三旧”改造、村企合作项目还不算紧迫。

惠州“三旧”改造处于起步阶段，从2010年开始惠州市根据省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）和省政府办公厅《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作的实施意见（试行）的通知》（粤府办〔2009〕122号）等有关规定针对惠州的三旧改造工作逐步制定“三旧”改造的政策，如《惠州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》(惠府[2010]98号)、《关于进一步促进节约集约用地的实施意见》(惠府[2011]78号)、《惠州市土地集约利用考核办法（试行）的通知》（惠府办[2011]69号]）。

后续惠州进一步完善了“三旧”改造的相关政策，如《惠州市“三旧”改造协议出让缴交土地出让金办法》（惠府办[2017]36号]）、《关于明确“三旧”改造项目涉及无偿移交15%比例公建公益性用地有关问题的通知》（惠州国土资[2018]167号）、《关于加强土地征收征用盘整补偿及出让项目评审管理工作的实施意见》(惠府办[2020]1号)，但是目前《惠州市“三旧”改造实施办法》仍处于征求意见稿阶段，暂未正式实行。

惠州市招拍挂拿地是主流，“三旧”改造仍处于起步阶段，相关的政策规定仍不完善，因此房地产公司更倾向于一级市场拿地以及村企合作开发留用地。

1. 从机构编制上看，城市更新协会是国土空间协会的分支，目前只有仲恺高新区成立了专门的城市更新发展中心，其他地区包括市里还是自然资源局下设三旧办。

2. 从政策上看，惠州市惠阳区颁布了《惠州市惠阳区“三旧”改造实施暂行办法》（惠阳府办[2018]26号），其它地区出台了征求意见稿，如《惠州市惠城区旧村庄更新改造实施办法（意见稿）》，惠州市在2020年上半年出台了关于标图建库的意见以及材料示范文本等文件：《关于加强土地征收征用盘整补偿及出让项目评审管理工作的实施意见》(惠府办[2020]1号)、《关于房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收工作实施细则（试行）》（惠市住建[2020]8号）、《惠州市“三旧”改造项目标图建库申请及审批指引等九个操作指引文件的通知》(惠市自然资函[2020]47号)、《关于规范惠州市“三旧”改造用地报批工作的通知》（惠市自然资源函[2020]1066号），表明政府开始重视“三旧”改造业务。

3. 惠州城市更新可以重点关注仲恺高新区。惠州仲恺高新区颁布了《仲恺高新区城市更新项目监督管理暂行办法》（惠仲更新发[2018]4号），其他区暂未有城市更新的政策发布。同时惠州仲恺高新区有17个标段城市更新项目正在落实，截止2020年8月18日，已有7个标段招标，剩余的10个标段预计在八月份会落地。惠州仲恺城市更新会随着17个标段的不断推进，在政策上不断完善，并为惠州其他区后续开发城市更新提供参考和借鉴。

2020年7月7日，惠州市惠城区自然资源局发布《关于暂停实施留用地村企合作招取前期服务单位相关工作的通知》：“……为了进一步规范留用地村企合作前期服务单位招投标工作，现请各镇（街）在上述整改工作完成前暂停实施留用地村企合作前期服务单位招投标工作，恢复时间另行通知”。

1. 前期服务单位纠纷

惠州留用地村企合作选取前期服务单位需通过镇政府（街道办事处）农村“三资”产权流转管理服务平台进行招标。目前前期服务单位与村之间存在下列问题：

（1）部分合同约定如果前期服务单位不能成为最后合作主体，那么在退出机制中的约定常常会加重村里的责任，导致前期服务商退出时，村没有能力承担合同约定的违约责任，易导致该项目后续开发进度的拖延、甚至导致项目搁置。

（2）部分合同提前约定前期服务单位摘地的价格，若实际摘地价格超过约定价格则村应该返还超额的部分给前期服务单位，前期服务单位的这一约定存在排除其他竞争者的情况。

（3）村与开发商商议的条件未公开化、透明化。——村与前期服务单位合作的部分条件未能及时对村民公开，导致村民的权益受到损害，激化村民与村集体、前期服务单位矛盾。

（4）前期服务单位对项目的投入与退出收回的成本差距明显，导致开发商不愿意退出（备注：由于前期投入较多，后续退出的补偿较少，前期服务商后续主动退出的意愿不强）。

2. 经济利益的原因

通过招拍挂公告和土地留用地公告，可以得出惠州留用地招标的价格与招拍挂出让的价格存在一定的差距，惠州留用地的楼面地价普遍比招拍挂的楼面地价低。

3. 小规模开发带来的弊端

截止7月15日，据不完全统计的数据，惠州市开发面积2万平米以下的项目数量占比约39%，片区化不利于后续的规划和片区基础设施的整体安排。同时也不利于该区建筑规划风貌的统一，且片区化、单一化带来村民未来收入难以保障问题。

仲恺高新区村企合作没有叫停，但发展趋势分析如下：

1. 政府会更加重视规范村企合作

惠州市各个区村企合作开发的模式不同。例如在惠阳区村企合作的招标公告中就表明：中标人不是本项目原意向合作方，应当自收到《成交确认通知书》之日起10个工作日内与原意向合作方就其前期工作投入各项费用、投资回报、经济补偿以及解除其与原与招标人前期签订的合作开发合同或意向合同（协议）等问题进行沟通协商，达成一致，并承担上述各项费用即补偿，否则取消其中标资格，没收投标保证金。因此，对于如何平衡中标人与原意向合作方的权益，相信政府会对村企合作的模式进一步规范。

2. 成片、连片开发成为趋势

根据惠州74宗土地出让的情况，2万平以下的宗地占比为39%，小地块的占比较多，小地块的单独开发不利于区域的整体规划、基础设施的安排，后续成片或者连片开发将成为趋势。现惠州仲恺新区划分了十七个标段做城市更新，该区域内的规划、基础设施将更加完善、科学。

3. 物业分配与货币补偿为主，但政府鼓励的作价入股等其它方式改造，希望给村民带来更长远利益

根据惠州74宗土地出让的情况，物业分配与货币补偿是合作的重要内容，考虑到村与村民的后续发展问题，作价入股的方式更能给村、村民带来稳定的收益，因此，政府应鼓励村企合作以作价入股的方式进行。

2019年6月27日，仲恺高新区管委会办公室发布了《仲恺大道沿线城市更新工作的实施意见》（惠仲委办〔2019〕14号）（以下简称《实施意见》）文件，提出“以仲恺大道沿线9.7平方公里共17个城市更新单元为重点，推进仲恺大道沿线成片连片改造。” 《实施意见》分别从总体要求、实施要求、基本流程、补偿方式、意向主体义务和改造主体义务六个方面对仲恺大道沿线城市更新工作做出具体规定。截止至2020年8月18日，17个城市更新单元已有7个中标。

政府主导、多方参与，以仲恺大道沿线9.7平方公里共17个城市更新单元为重点，推进仲恺大道沿线成片连片改造。更新的范围不仅包括“三旧”改造，还有国有土地房屋征收以及集体土地房屋征收，属典型的混合式改造。仲恺城市更新基本流程如下：

1. 前期工作。包括划定城市更新单元、开展城市更新单元调查、征集权利主体意愿和加强“两违”管控等工作；其中，旧厂房应取得100%权利主体同意；旧村庄、留用地涉及农村集体经济组织资产的，取得农村集体经济组织同意，以及取得三分二以上户代表同意；旧城镇应取得90%以上权利主体同意。

2. 签订意向。在挂牌确定改造主体前，与有意向并符合要求的企业签订意向协议，确定意向主体；意向主体的选取流程为：企业申报→区城市更新发展中心资格审查并提出初审意见→仲恺大道沿线城市更新联席会议审定，签订意向协议确定意向主体。

3. 确定改造主体。由区城市更新发展中心编制更新单元改造方案，各相关部门负责审核改造成本，项目改造方案经区管委会批准后，国土部门委托区公共资源交易中心公开挂牌选取改造主体；

4. 实施与监管。区国土资源分局根据搬迁补偿进度，分期供地、区相关职能部门分别与改造主体签订市政、教育、医疗等基础设施建设监管协议；区国土资源分局负责加快开展土地利用总体规划调整和用地报批，衔接国土空间宗地总体规划编制和实施监督平台搭建。

1. 政府前期参与有助于解除规划难、拆迁难的问题；根据《实施意见》相关规定，政府和改造主体联合开展搬迁安置谈判。

2. 有助于缩短旧改的时间；《实施意见》的目标，用3年时间，基本完成仲恺大道沿线城市更新。

3. 有助于统筹平衡，平衡整体的空间规划，平衡整体成本支出费用，有助于风貌设计。

1. 从广州和东莞的情况来看，旧改拆迁趋势为一区一策，或者一村一策，仲恺上述十七个单元因是政府主导，拆迁方案与市场主导模式有所不同。

政府主导的拆迁谈判中的补偿标准都是根据具体的政策规定——《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》（惠府办[2017]36号）、《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》（惠府[2017]189号）、《仲恺大道沿线城市更新单元补偿安置实施方案》（惠仲更新联席办[2019]9号）等。市场主导模式的补偿标准的谈判空间较大，政府主导模式的补偿标准已经有政策规定了，谈判的空间较小。因此需要平衡政府主导的拆迁谈判的优势与劣势，才能更好推动城市更新单元的拆迁谈判。

（《仲恺大道沿线城市更新单元补偿安置实施方案》附件1）

（《仲恺大道沿线城市更新单元补偿安置实施方案》附件2）

2. 村民对拆迁补偿的标准期望值较高，政府资金压力不小。

《实施意见》相关规定，对已纳入“三旧”改造标图建库范围，旧村庄、旧城镇权利主体合法权益的补偿原则上为“拆一赔一”，超出合法权益部分，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）及《惠州市集体土地征收与补偿暂行办法》（惠府[2017]189号）等相关政策补偿。以货币补偿的，按仲恺高新区中心区商品房均价进行货币补偿。而符合“三旧”改造标图建库范围但不参与城市更新单元改造工作的，按照政府征收的方式进行补偿。

村民对于拆迁补偿的标准期望值较高，而意向主体垫付了部分资金（5000元/亩），按照补偿标准、征收标准进行补偿，可能与村民的期望值存在差异，政府后续也需要大量资金推进拆迁谈判。

3. 开发商前期支付资金产生的融资成本问题以及开发成本核算问题。

《实施意见》相关规定，意向主体需按照5000元/亩的标准垫付城市更新前期工作经费，若意向主体未能成为改造主体，前期工作经费由区财政审核后无息返还。因此，开发商作为意向主体在签订意向协议后，需要支付大量的资金作为城市更新前期工作经费，考虑到拆迁谈判的周期，开发商需要承担巨大的融资成本。

政府主导的拆迁谈判和拆迁补偿，若意向主体成为改造主体，其中对于拆迁补偿部分的成本核算，是打算参与惠州仲恺城市更新项目的房地产企业需要考虑的问题。