郑世红 破产企业环境债权处置问题与建议
郑世红
一、破产企业环境债权概述
（一）环境债权。债权，是请求他人为一定行为（作为或不作为）的民法上权利，分为合同之债和侵权之债。环境债权属侵权之债，是基于对生态环境的侵害产生的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等责任。环境债权产生的前提是环境损害，人本身是环境的特殊构成部分，环境损害将人与环境二元化对待，以此为基础确定环境损害包括对环境的损害和经由环境的损害，经由环境的损害即人类行为对环境产生损害后，环境反作用于人类而对人类产生的损害。同时，损害的界定亦需要明确和厘清。环境是在不断变化演进过程中，人类行为对环境的影响是其变化演进过程的一部分及参与因素，人类行为对环境的损害是综合自然科学、自然伦理，以及基于人类自身价值判断的评价。根据《民法典》《环境保护法》等法律法规和司法解释规定，以及环境行政执法和司法实践，环境损害包括环境污染和生态破坏两大类。环境损害后，对污染的清除、环境的修复，为防止损害发生和扩大而采取必要措施所支出的合理费用，以及因环境损害导致人身损害和财产损失的赔偿，是为环境损害责任，是违反环境法律规定损害生态环境应当依法承担的不利后果，是对行为人权益的减损，是一种负面价值评价。根据不同的请求权内容及权利主体，构建起环境私益诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等制度。
（二）破产企业环境债权分类。破产企业生产经营过程中或破产清算过程中因损害环境而应当承担的法律责任，为破产企业的环境债权。可以从以下几个方面进行分类：
1、以产生的时间划分：一是破产案件受理前产生的生态环境债权。大多数案件属于此类情形。有的企业还因生态环境问题而进入破产，如重庆市江津区弘山建材有限公司破产案、安徽海德化工科技有限公司破产案等；二是破产案件受理后至破产财产处置期间产生的环境债权；三是破产财产处置完毕后产生的环境债权。
2、以产生的原因划分：一是企业生产所用的原材料、半成品中可能含有毒有害物质，对这些原材料、半成品处置不当对环境造成的损害；二是企业生产时排放的废弃物无人管理造成二次污染，如矿山尾矿库、废弃危险废物等；三是企业生产经营过程中长期排放污染物或破坏生态环境，遗留污染治理或生态修复产生的债权；四是企业破产后对拆除厂房和机器设备等破产财产处置不当造成环境损害产生的债权。
3、以问题性质划分：一是污染物处置产生的债权；二是污染治理产生的债权；三是生态环境修复产生的债权；四是生态环境损害赔偿债权，又可分为人身损害和财产损害、私益和公益。
二、破产企业环境债权处置面临的问题
1、企业破产法对环境债权调整缺位。企业破产制度是市场经济的一项基础性法律制度，运用该制度处置“僵尸企业”出清，推动有挽救价值的危困企业重整，有利于社会经济良性发展和营商环境改善。《企业破产法》2007年6月施行以来发挥了重要作用，但其对生态环境问题未作任何规定。《企业破产法》施行至今已15年，社会经济发生巨大变化，特别是党的十八大以来，生态文明建设纳入五位一体总体布局，美丽中国作为生态文明建设的宏伟目标，生态环境及其相关规定发生了历史性、转折性、全局性变化。以习近平生态文明思想为指引，我国已构建起较完备的态环境保护法律体系。特别是作为社会生活百科全书的《民法典》，规定了“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的基本原则，明确了环境污染和生态破坏侵权责任、生态环境损害赔偿制度。并且，国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要明确提出健全现代环境治理体系，妥善处置破产企业环境问题属于现代环境治理体系的一部分。《企业破产法》对生态环境问题的缺位已不适应法律法规变化和社会经济高质量发展的要求。
2、环境债权清偿顺位不明。《企业破产法》及相关法律法规没有明确环境债权在破产程序中的清偿顺位，特别是对损害环境公共利益产生的债权没有规定。现有破产制度中的一些规定可能不利于生态环境保护，例如，生态环境损害赔偿协议履行行为发生在人民法院裁定受理污染企业破产申请前六个月内，管理人可以依据《企业破产法》第三十二条规定申请撤销，这将利于生态环境损害赔偿及生态环境保护。司法实践中对环境债权清偿问题做法不一，理论上亦有不同主张，但大多主张将环境债权作进一步细分，不同类型的环境债权确定不同的清偿顺位，如将管理人聘请环保专业机构出具环境损害鉴定评估报告、提供污染治理修复方案、采取治理措施及对环境进行修复所投入的资金列入破产费用，生态环境损害赔偿债权优先于一般债权等。
3、生态环境保护修复经费欠缺。对于需要进行生态环境保护修复的企业进入破产的，其本身已资不抵债、流动性缺乏，而生态环境保护修复资金需求量大，“谁污染、谁治理”的企业主体责任难落实，从而形成不可调和的矛盾。即使对破产清偿规则进行修改，将生态环境保护修复这一涉及公共利益的债权明确为优先级债权，但优先于哪些债权需要进一步讨论。同时，还有可能因担保债权、劳动债权、税收债权等清偿后，导致生态环境治理费用欠缺，从而遗留生态环境问题，损害社会公共利益。
4、缺乏操作规则。破产程序中缺乏对环境债权的处理操作规则，主要导致两个方面的问题，一是对生态环境债权识别不足。缺少破产程序中生态环境保护方面的具体规则，在破产过程中易导致遗漏生态环境问题，或者对相关生态环境问题及债权不能充分认识。二是对生态环境债权处理不足。生态环境问题具有长期性、潜伏性、综合性、复杂性等特点，其处理技术性亦较强，破产程序和生态环境保护处理程序衔接不畅时，既影响破产程序的顺利推进，也导致部分生态环境问题得不到有效处理，相应的环境债权得不到有效保护。
三、政策建议
1、修改完善《企业破产法》，增加环境债权规定。生态文明建设是社会经济高质量发展、美丽中国建设的必然路径，《民法典》已将绿色原则确定为社会经济生活的基本原则。在企业破产制度中增加环境问题处理，有利于促进生态文明建设。贵州省人民政府办公厅《关于建立企业破产处置府院联动机制进一步优化营商环境的通知》（黔府办函〔2021〕52号）重点规定“及时处理煤矿破产后遗留的地质灾害、环境恢复治理问题”。《企业破产法(修改)》已列入2022年全国人大常委会立法工作计划初次审议的法律案。可以借此修订机会，明确生态环境问题的处理，以及不同生态环境债权的清偿顺位，生态环境治理调查、鉴定、评估费用作为破产费用，生态环境修复治理费用作为共益债务，生态环境导致的人身损害债权优先于普通债权，生态环境损害赔偿及生态环境导致的私益财产损害债权，作为普通债权处理等。
2、建立健全环境保护基金制度。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（财资环〔2020〕6号）规定，生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入一般公共预算管理。根据《预算法》规定，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。生态环境损害赔偿资金不符合一般公共预算特征，其更符合政府性基金预算，即对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。因此，建议将生态环境损害赔偿资金调整作为政府性基金预算，建立环境保护基金，确定用于生态环境保护修复治理的宗旨，聚拢生态环境损害赔偿、环境公益诉讼赔偿等资金，并吸纳社会捐赠，以及环境保护税、政府拨款等多样化资金来源。
3、完善环境责任保险制度。环境责任保险是分散环境风险的一种方式。2007年《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（环发〔2007〕189号）启动了环境污染责任保险政策试点。2013年《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发〔2013〕10号）对环境污染强制责任保险的试点企业范围、合理设计环境污染强制责任保险条款和保险费率、环境风险评估和投保程序、健全环境风险防范和污染事故理赔机制等进行了规定。但是，2017年6月公开征求意见（环办政法函〔2017〕890号）、2018年5月生态环境部审议原则通过的《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，距今4年多没有结果。建议推动该办法出台或进行更高层次的立法，扩大企业实行环境污染责任保险的主体范围，延长环境污染责任保险的索赔时效，改变传统的保险费率形式等，从而增加生态环境保护修复治理资金来源。
3、建立健全法院审理企业破产案件处理生态环境问题的机制。无论是最高人民法院关于审理破产案件的司法解释，还是各省市高级人民法院出台的破产案件工作规范或指引，均未涉及环境债权的特别规则，更别说污染治理和生态环境修复。针对环境债权的复杂性，以及环境产品的公益性，在目前情况下，有必要建立相关的工作机制，制定法院审理破产案件处理生态环境问题的工作指引，对生态环境问题的识别、修复治理、费用安排、损害赔偿、与生态环境损害赔偿诉讼及环境公益诉讼的关系处理等进行明确，避免或者减少破产企业遗留生态环境问题，切实促进生态文明建设。
4、建立健全破产管理人处理破产企业生态环境问题的规则。破产管理人是在法院指挥和监督下全面接管破产财产并负责保管、清理、估价、处理和分配的专门机构，在企业破产程序中具有重要作用。规定破产管理人处理破产企业生态问题的基本规则，明确其对生态环境问题的识别、处置等职责，以规则引导和提升破产管理人处理生态环境问题的能力，完善管理人队伍结构，落实管理人职责，避免或减少破产企业遗留生态环境问题。
5、完善生态环境职能部门介入企业破产程序的府院联动机制。生态环境职能部门更专业，对企业存在的生态环境问题更熟悉，有利于生态环境问题及时、全面处理，也可以借助行政权力推动破产企业重整、资产处置等。要以人民政府名义细化府院联动机制，建立生态环境职能部门与法院、破产管理人沟通协调机制，明确生态环境职能部门在破产程序中对企业环境信息及资料查询、生态环境修复治理等方面的支持。生态环境职能部门的介入还可以避免或减少破产企业资产处理过程中造成的次生环境损害，特别是在有毒有害物质的处理方面更显重要。
[1]郑世红，男，法学硕士，国浩律师（贵阳）事务所管理合伙人，一级律师，贵州省律师协会生态文明专业委员会主任，民建中央长江生态环境保护民主监督专家库成员，手机：13511929990，电子邮箱1126297186@qq.com
[2]根据重庆市江津区规划和资产资源局《关于责令重庆市江津区弘山建材有限公司限期生态修复的通知》（江津规资〔2019〕85号），重庆市江津区弘山建材有限公司应当按照审批通过的复垦方案履行矿山地质环境治理恢复与土地复垦义务，因其无力投入，无法取得采矿许可证和临时用地许可等而进入破产——（2019）渝0116破8号。
根据（2017）苏12民初51号、（2018）苏民终1316号民事判决，安徽海德化工科技有限公司赔偿环境修复费用3637.90万元、生态环境服务功能损失费用1818.95万元、评估费用26万元，合计5482.85万元。海德公司以短期内支付全部赔偿将导致企业破产为由申请分期支付，法院判决分期付款后，该公司仍于2021年5月24日进入破产重整程序。
[3] 当然还可以从大气、水、固废、土壤、生物多样性等角度进行分类。此处主要基于企业破产过程中对债权处理角度进行划分。
[4]如贵州省高级人民法院2021年度优化营商环境“破产审判”十大典型案例之一的贵州华电安顺华荣投资有限公司破产清算案，涉及地质灾害、生态环境治理问题，确认地灾类债权545笔1992万元、环境治理费债权3笔26318万元、24对煤矿闭坑费用290万元，其中地灾类债权系私益债权，环境治理债权涉及公共利益。
[5]详见全国人大网《我国生态环保法律体系已基本形成》：现行有效的生态环保类法律有30余部、行政法规100多件、地方性法规1000余件，初步构建起以环境保护法为统领，涵盖水、气、声、渣等各类污染要素和山水林田湖草沙等各类自然生态系统，务实管用、严格严密的生态环境保护法律体系。
[6]根据《企业破产法》及相关规定，破产程序中的债权清偿顺位依次为：优先于特别优先权的债权（如最高院司法解释中所规定的已支付大部分或全部款项的购房消费者的债权）；规定在一些特别法中的特别优先权；有担保物的债权；破产费用；共益债务；劳动债权；个人储蓄存款的本金和利息、赔偿或给付保险金；税收债权及其他社保费用；人身损害赔偿债权；其他普通债权。
[7]如重庆铝业有限公司破产案（2008）綦法民破字第3-1-4号，将317万元生态环境治理费用作为破产费用和共益债务处理。
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