杨老师的基建课堂 作者：杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）
随着《政府工作报告》的公布，2021年积极财政的力度终于揭晓。在“保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性”的要求下，今年新增地方专项债的额度高达3.65万亿，仅比去年减少1000万元。
在积极财政政策逐渐收尾、经济恢复好于预期的当下，3.65万亿专项债额度确实非常之大，且将在积极财政政策中的占比更高。
但是，新增额度的扩大却并不一定意味着今年基建投资还将持续扩大，也并不表示财政杠杆将持续扩大；如今对于专项债政策的表述，已经和过去相当不一样，代表着宏观财政政策的转向：
在2020年，由于我们的经济受到了疫情带来的较大冲击，因此宏观政策上强调扩大投资、有效投资、财政投资带动社会投资。在这样的宏观引导下，去年不仅新增了3.75万亿专项债券额度，还将专项债可用于资本金的比例从20%提高到了25%；在财政部的政策中同样多次提出，要求专项债券发挥引导社会投资的作用，通过作资本金撬动社会融资、鼓励专项债券项目使用配套融资工具。
但是，在本次《政府工作报告》中却不再强调专项债券的这一作用，而是提出“完善支持社会资本参与政策，进一步拆除妨碍民间投资的各种藩篱，在更多领域让社会资本进得来、能发展、有作为”。可见，在新一轮市场化改革、控制政府债务继续增长的过程中，对专项债这一工具的定位已发生了变化。
未来的地方专项债券将“回归初心”，作为地方政府实施公益性基础设施以及公共服务的、低融资成本的政策性金融工具；而非是一种新的财政杠杆。在稳投资、控风险的长期要求，以及经济稳定复苏的大背景下，财政应步入“去杠杆”而非“加杠杆”的周期；专项债券的功能定位开始重新回归，提高投资项目本身的效率是重中之重。
没有提前批的2021，发债窗口期将更长
通常情况下，为了促使专项债券资金能够在年初就投入使用，财政部可以在年末提前下达一部分新增专项债券额度，以保障地方项目资金接续、促进项目的进度。因此，在2018、2019年末，财政部都提前下达了下一年度的部分专项债券额度。
但是，由于2020年全年专项债券发行额度高、项目建设资金相对充足，且年末年初时经济恢复好于预期，因此今年的债券发行非常反常，没有提前下达债券额度。这意味着今年的债券发行开闸时间要比往年晚的多，加上3.65万亿规模相对较大，基本不可能像往年那样在三季度末就发行完毕。
在地方债券新规的加持下，这将使得今年的专项债券发行窗口期变得很长，有望从3月中旬一直延续到年末。并且，财政部将每个季度根据宏观经济运行的需求来动态调整地方债券的发行规模与节奏；专项债额度虽多，但在释放的节奏上将保持相对的平稳，不再出现扎堆发行的“高峰”。
优先支持在建工程，维持基建投资平稳
由于专项债券已经经历了2019年、2020年的高速发展，已有大量项目利用专项债资金落地动工；因此，与去年专项债券推动许多新项目上马不同，今年的专项债券首先保障在建工程的资金接续，今年新落地的项目会同比有所减少。
由于去年专项债券的积极作用，今年一季度的基建投资速度出现了较快增长，在接续资金的保障下，今年的基建投资速度会有所加快，积极财政投资的作用也将显现。但由于今年新开工的项目将有所减少，整体基建投资规模并不会有太大的起伏，宏观政策引导的仍然是保持经济运行在合理区间、各类投资实现稳定发展。
此外，考虑到积极财政的退坡、地方债与城投债偿债大年带来的共同压力、货币政策正常化，除了专项债这一定向工具外，其他途径的固定资产投资将有所减少；尽管有“十四五”政策带来的一系列利好，但今年应当更多的聚焦改革与新模式的探索，政府投资很难在今年掀起高潮。
再提扩大使用范围，探索更多资本投资
继2020年地方专项债券试点用于补充中小银行资本金后，《政府工作报告》再次明确专项债券将“合理扩大使用范围”。参照地方债法规与去年专项债扩大使用范围的经验，未来继续扩大使用范围应当是将专项债资金用于资本性支出；通过股权投资的方式，形成对应的资产，并通过投资方案的设计，保障投资退出与债券偿还周期保持一致。
因此，实际上专项债券的使用方向更为灵活；可以用于基建投资，但也可以随时根据宏观经济运行、地方政府的实际需求投向资本投资。通过更符合地方实际需求的方式，补齐地方财政运作中的短板，在防风险的同时实现宏观政策的目标。
今年的专项债券政策将会非常灵活多变，财政部将随时根据具体工作的需求进行指导与政策调整。专项债是个“筐”的年代，已经成为了过去式。
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原标题： 3.65万亿专项债！但却有些不一样
