老蒋商事法律服务团队 来源：商海律盾（ID：faguanlaojiang）
第七节 与经济适用住房相关的五种途径
43、安居工程
先获得经济适用房指标，然后依靠政府划拨土地，进行经济适用住房开发建设。
问题67 安居工程就是经济适用房吗？
“安居工程”一词最早见于《建设部1994年实施“安居工程”意见》，以后多年 “安居工程”一词却始终是经济适用住房的代名词。
这种途径是典型的经济适用住房开发模式。 传统的观点认为，经济适用住房与商品房最根本的区别就在于，经济适用住房是划拨供地，而商品房只能是出让供地，而且往往需要走招拍挂程序。
众所周知，我国的经济适用住房制度在产生开始，就因价格、售房对象等问题，广受诟病。后一直走走停停不断修改，中间甚至传出废止和完善的争论。时至今日，对于售房对象问题，现行的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）并未彻底解决，因为258号文刚刚公布，温家宝总理在新加坡访问时就对售房对象做出了扩大性的解释。
俺认为，中央政府忽左忽右、飘摇不定，地方官员缺乏激励、积极性极差，是我国经济适用住房制度始终不能“多云间晴”的根源所在。
44、单位集资
企事业单位为了解决职工住房，利用自有闲置工业地，以职工集资建房的名义取得建设用地使用权，房地产企业可积极介入，以存量房为目标获取投资回报。
问题68 单位集资建房经历了怎样的发展历程？
这种途径属于广义的经济适用住房范畴，享受经济适用房优惠政策。它的法律依据主要是现行的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）第三十四条至第四十条。
这种途径的资源基础就是的数量庞大的国有企业的工业划拨地。但随着企业改制的不断深入，大部分企业不再符合划拨供地的要求，工业划拨地自然也就变成了工业出让地。如此，问题就来了，工业出让地能搞职工集资建房吗？！如果不能，职工马上会问：我改制了，土地变成出让地了，就不能搞集资建房了。他没有改制，土地仍为划拨地，就可以搞集资建房。同样是老国企职工这公平吗？！为此，俺咨询国土资源部得到的答复是，凡是划拨地可以搞得项目，出让地都可以搞，因此，出让地完全可以搞集资建房；道理很简单，我国出让地的成本明显高于划拨地。但地方国土管理部门认为有一些技术层面的问题，需要进一步厘清，如有工业出让地变成住宅出让地如何补缴出让金？
遗憾的是，由于经济适用住房制度又一次修改，各地方政府不约而同的大力限制职工集资建房的建设，即所谓“体内循环，封闭运作”。《河北省人民政府关于完善和落实城市住房保障制度切实解决低收人家庭住房问题的若干意见》（冀政【2007】95号）规定，“集资建房单位只能利用本单位1978年1 2月31日前征用的土地进行集资建房。并且规定了集资建房的参加人，必须是本单位符合经济适用住房购买条件的职工，并取得市、县(市)住房保障管理部门发放的《经济适用住房准购证》。”
存量房要力争按照商品房自由上市是这种途径的关键，否则，如果存量房也按经济适用住房的政策，必须卖给持有《经济适用住房准购证》的人，房地产企业根本不能取得正常的投资回报。
当然，自2016年底租售同权成为房地产调控定海神针以来，人们就不约而同地追问，辣么多租赁房从那里来呢？据路透社内部消息，国有企业存量土地要至少要承担20%的租赁房源任务。如此，单位集资建房又将迎来柳暗花明的春天？让我们广大吃瓜群众拭目以待吧。
45、单位合作
按照《经济适用住房管理办法》规定，住房困难户较多的工矿区和困难企业，可利用单位自用土地进行合作建房。
问题69 单位合作可操作性咋样？
这种途径属于广义的经济适用住房范畴，享受经济适用房优惠政策。它的法律依据主要是现行的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）第三十四条至第四十条。
现阶段关于合作建房的一些具体细则还没出台，合作房由谁开发，土地如何获得等等，法律上还存在空白的区域。有兴趣的朋友可深入探讨。俺需要特别说明的是，这里说的单位合作建房和2005年兴起的媒体上炒得沸沸扬扬的“个人合作建房”是完全不同的两个概念，二者之间也没有任何关联关系。
46、改制开发
以适当的方式，参与企业改制成为企业的控股股东，进而利用企业土地进行住宅建设。
问题70 改制开发适用非经济适用房项目吗？
由于招拍挂等一系列重大土地改革措施的出台，导致这种途径只有经济适用住房方向上，才具有可操作性。当然，由于经济适用住房政策实施“体内循环，封闭运作”，大部分房地产企业已兴趣大减。
47、回迁安置
房地产企业以建设旧城改造（如城中村改造、旧村改造）回迁房的名义取得住宅划拨地，以存量房为目标获取投资回报。
问题71 回迁安置多出来的存量房咋办？
这种途径享受经济适用房的优惠政策。
同样，存量房要力争按照商品房自由上市是这种途径的关键，否则，如果存量房也按经济适用住房的政策，必须卖给持有《经济适用住房准购证》的人，房地产企业根本不能取得正常的投资回报。
第八节 与集体建设用地流转相关的六种途径
问题72 集体建设用地流转经历了怎样的好事多磨的历程？
所谓集体建设用地流转是指，在所有权不变的前提下，由集体建设用地所有权人直接出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权，且流转收益绝大部分有集体建设用地所有权人享有的行为。
可以说集体建设用地流转，是一个古老而年轻的话题。说古老是因为，我国88年《宪法》即明文规定，集体建设用地和国有建设用地一样可以流转。此后，国有建设用地的流转工作推进十分迅猛，不到一年的时间就出台了具有历史意义的55号令，拉开了国有土地作为商品进入市场的历史大幕。但令人遗憾的是，集体建设用地的流转问题，却犹如泥牛入海般的无声无息了。如此，农民集体土地要想实现转让价值，只能卖给国家，而价格还得国家说了算。
说他年轻是因为，近年来由于各地在购买农民集体建设用地的过程中，由于征收补偿标准普遍偏低，农民由于土地征收的群体性上访事件，预演愈烈，迅速成为社会热点问题。2004年国务院28号文才旧事重提，强调集体建设用地可以流转。2005年10月广东省率先出台了全国第一个省级的集体建设用地流转办法，2008年9月河北省集体建设用地流转办法也正式亮相。
但是，令人遗憾的是，综观建设用地流转的规定，明显存在两大硬伤。一是通过流转取得的集体建设用地不得用于商品住宅开发。二是流转的范围过于狭窄，主流观点是城市建成区之外才可流转，更有甚者连建制镇都不允许流转。对于第一大硬伤，据说是怕成为尾大不掉的小产权房的浇火之油，但俺认为这种担心纯属反弹琵琶算倒帐，因为小产权房多年来之所以屡禁不止造成今天法不责众的壮观局面，根源就在于集体建设用地的流转停滞没有合法的疏通渠道，而今天来之不易的集体建设用地流转，正是建立合法渠道，进行有效疏导大好时机。至于第二大硬伤，俺认为，应该不折不扣的遵循法律面前人人平等和同地同权的法律基本原则，做到凡是集体建设用地均可流转。事实上，由于这两个硬伤的存在，集体建设用地流转并无像样的起色，少数省份一时冲动制定的流转办法也基本上也束之高阁了。
从2008年到2018年的今天，转眼十年时间一晃而过，最高层又开始吆喝集体建设用地流转了，并且这次比以往任何时候都吆喝的更响亮，更让人相信集体建设用地流转这个响了几十年的楼梯，这次真的有人要下了来。俺强烈呼吁，城市化和工业化是我国农民摆脱贫困的千年等一回的机遇，给予农民最宽松的政策，是任何一届胸怀大志有责任感的政府的历史责任。虽然空前绝后的房地产红包雨已经下了20年，但当下让集体建设用地自主流转，也算亡羊补牢聊胜于无吧，也算给历史一个说法。
苍天不负有心人，在88年宪法规定整整30年后的2018年年底，《土地法》修改征求意稿，传来了集体建设用地入市重大利好消息，集体建设用地流转终于迎来了它的春天。这是我们国家划时代的大事，每一个房地产企业都应该感到欢欣鼓舞，并积极寻找这一历史进程中的商机。
本章涉及的集体建设用地六种取得途径，是最表面、最直接、最典型的六种情形。其实，前面提到的关于国有建设用地的四十余种途径，几乎每一种都可以站到集体建设用地的角度，重新审视、揣摩，以达触类旁通之效。
48、集体出让
集体建设用地所有权人，以土地所有者的身份，将其所有的土地使用权在一定年限内让与房地产企业，并由房地产企业进行开发建设。
问题73 乡（镇）人民政府是集体建设用地所有权人吗？
集体建设用地所有权人主要包括农村集体经济组织（如村委会或生产小组）、乡（镇）集体经济组织。若没有乡（镇）集体经济组织，则乡（镇）人民政府为所有权人。
集体建设用地出让有两大前提，一是符合土地利用总体规划和城乡建设规划；二是所有权人、使用权人依法取得土地所有权或者使用权证书。因此，抓紧落实规划和颁发集体建设用地所有权或者使用权证书，是当前集体建设用地出让的当务之急，行政机关应尽快将这两笔历史欠账补上。
问题74 集体建设用地使用权出让与国有建设用地出让主要不同点是什么？
一是出让集体建设用地使用权可以采用招标、拍卖、挂牌或者协议出让的方式。而国有建设用地使用权出让几乎全部招拍挂了。
二是集体建设用地使用权出让必须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。出让乡（镇）农民集体所有的集体建设用地使用权的，必须经乡（镇）集体经济组织或者乡（镇）人民政府同意。
49、集体转让
集体建设用地使用人，达到法定条件后，将集体建设用地使用权转让给房地产企业，由房地产企业继续进行开发建设。
问题75 集体建设用地使用权转让的条件和程序是咋样的？
土地转让是取得土地的二级市场行为，不存在招拍挂的问题。
土地转让必须达到以下两个条件之一：
一是房屋建设工程的投资额达到投资总额的百分之二十五以上；
二是已开发土地面积达到应开发面积的三分之一以上。
其中，第一种条件需要特别注意两点，一是该限制条件只适用于房屋建设工程，非房屋建设工程自然不受此限制。如加油站。二是开发投资总额理解：分母：计划投资总额，分子：取得土地的费用肯定不算，问题是前期费用算不算？经咨询国土资源部，最后答复是：算。
双方当事人应当持土地使用权证书和相关合同，到设区的市或者县（市）土地行政主管部门申请办理土地登记，并将转让情况告知所有权人。
集体建设用地使用权转让的，其地上建筑物和其他附着物随之转让。集体建设用地上的建筑物和其他附着物转让的，其占用范围内的集体建设用地使用权随之转让。
50、集体租赁
集体建设用地所有权人，以土地所有者的身份，将其所有的土地使用权在一定年限内租与房地产企业，并由房地产企业进行开发建设。
问题76 集体建设用地租赁的最高年限能超过合同法的20年吗？
土地租赁和土地出让一样，都是取得土地的一级市场行为。
土地租赁实施过程中，最大的困惑就是租赁的最高年限，而困惑的根源主要来源于我国《合同法》“租赁期限不得超过20年”（第214条第一款）的硬性规定。
俺认为，法律是为实践服务的，当法律成为实践的障碍时，就需要有人勇敢地超越法律，成为下一步完善法律的开拓者。土地租赁既然是取得土地的一级市场行为，那么，它的最高年限自然应该参照土地出让的规定。可喜的是，好多省级（广东、辽宁、青海等）的《国有土地使用权租赁办法》和《集体建设用地使用权办法》都规定，“土地租赁期限最长不得超过法律规定同类用途土地出让的最高年期。”但也有少数地方法规和规章，仍然做出了刻舟求剑式的呆板规定，限定集体建设用地的租赁期限不得超过20年。
问题77 集体建设用地租赁和出让的程序规定一样吗？
集体建设用地所有权人主要包括农村集体经济组织（如村委会或生产小组）、乡（镇）集体经济组织。若没有乡（镇）集体经济组织，则乡（镇）人民政府为所有权人。
集体建设用地租赁有两大前提，一是符合土地利用总体规划和城乡建设规划；二是所有权人、使用权人依法取得土地所有权或者使用权证书。
集体建设用地使用权租赁与国有建设用地租赁主要有两点不同：
一是租赁集体建设用地使用权可以采用招标、拍卖、挂牌或者协议的方式。而国有建设用地使用权租赁几乎全部招拍挂了。
二是集体建设用地使用权租赁必须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。租赁乡（镇）农民集体所有的集体建设用地使用权的，必须经乡（镇）集体经济组织或者乡（镇）人民政府同意。
51、集体转租
集体建设用地使用人，在达到法定条件后，将集体建设用地使用权转租给房地产企业，由房地产企业继续进行开发建设。
问题78 土地出租、转租和租赁有啥区别？
土地转租又称土地出租。它与土地转让一样，是取得土地的二级市场行为，不存在招拍挂的问题。土地一级市场叫土地租赁。
未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。
问题79 土地转租和土地转让的法律规定区别大吗？
土地转租必须达到以下两个条件之一：
一是房屋建设工程的投资额达到投资总额的百分之二十五以上；
二是已开发土地面积达到应开发面积的三分之一以上。
其中，第一种条件需要特别注意两点，一是该限制条件只适用于房屋建设工程，非房屋建设工程自然不受此限制。如加油站。二是开发投资总额理解：分母：计划投资总额，分子：取得土地的费用肯定不算，问题是前期费用算不算？经咨询国土资源部，最后答复是：算。
双方当事人应当持土地使用权证书和相关合同，到设区的市或者县（市）土地行政主管部门申请办理土地登记，并将转让情况告知所有权人。
集体建设用地使用权转租的，其地上建筑物和其他附着物随之转租。集体建设用地上的建筑物和其他附着物转租的，其占用范围内的集体建设用地使用权随之转租。
52、集体抵押
集体建设用地所有权人或使用权人与房地产企业签订合同，用集体建设用地使用权设定抵押担保，当二者不履行到期债务或者发生约定的其他情形时，房地产企业可以折价方式取得集体建设用地。
问题80 集体建设用地使用权地为何分为所有权人抵押和使用权人抵押？
这种途径分为两种情况，一是集体建设用地所有权人用集体建设用地使用权，为其债务设定抵押担保；二是集体建设用地使有权人用集体建设用地使用权，为其债务设定抵押担保。我们前者称为“所有权人抵押”，后者称为“使有权人抵押”。
问题81发生抵押权实现的情形时能通过折价的方式取得集体建设用地使用权吗？
建设用地使用权不得单独抵押，必须随地上附着物一并抵押。
债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，抵押权人可以与抵押人协议以抵押的集体建设用地使用权折价或者以拍卖、变卖抵押的集体建设用地使用权所得的价款优先受偿。抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以依法请求人民法院拍卖、变卖抵押的集体建设用地使用权。
集体建设用地租赁有两大前提，一是符合土地利用总体规划和城乡建设规划；二是所有权人、使用权人依法取得土地所有权或者使用权证书。
抵押双方当事人应当持土地所有权、使用权证书，债务合同，抵押合同以及当事人的身份证明，向设区的市或者县（市）土地行政主管部门办理抵押登记。
集体建设用地使用权抵押的，其地上建筑物和其他附着物随之抵押。集体建设用地上的建筑物和其他附着物抵押的，其占用范围内的集体建设用地使用权随之抵押。
问题82 所有权人抵押有特殊规定吗？
集体建设用地使用权设定抵押权必须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。租赁乡（镇）农民集体所有的集体建设用地使用权的，必须经乡（镇）集体经济组织或者乡（镇）人民政府同意。
53、集体改性
房地产企业先取得其他性质（如工业）的集体建设用地使用权，再依法改变土地使用性质（如住宅），进行房地产开发建设。
问题83 改变集体建设用地使用性质的具体步骤是咋样的？
一是原土地使用权人提出申请。
二是经必须经所有权人和设区的市、县（市）土地行政主管部门、城乡规划主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
三是签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》。
四是原土地使用权人按照合同约定，补缴出让金，办理土地登记。
其中，第二步中的“经所有权人同意”，是集体建设用地改变使用性质所独有的。
第九节 取得建设用地使用权的其他三种途径
本章提到的取得建设用地使用权的三种途径，是所谓的“野路子”，也就是在当前法律框架内，是得不到法律的明确支持的路子。但是，由于现实生活中不时闪现它们的身影，故特以展示。
俺认为，房地产行业是高风险行业，动用资金动辄数以亿计，如果没有法律的明确支撑做基础，无异于在流沙之上建大楼，随时都有崩塌的可能。故房地产企业若想使用本章三种途径以身犯险，需做好愿赌服输心理准备哈。当然了，很多时候对于企业家来说，所谓企业管理实际上就是违法成本和经营收益反复衡量后的无奈抉择。
54、附带开发
政府若急需进行市内道路等基础建设投资时，房地产企业可垫资为政府进行投资建设，条件是与基础设施相邻的部分（如道路两旁），要由房地产企业进行开发建设，土地出让金与垫资抵顶。
问题84 附带开发在哪些项目上用到？
这种途径的本质是捆绑招拍挂，把两种或两种以上不同性质的项目一次性招拍挂。多见于这几年雨后春笋般的地铁建设，地铁两旁相邻宗地的开发用主要用于于弥补地铁建设资金缺口和今后运营补助，也是无奈之举。
当然这几年如火如荼的特色小镇和产业融合项目也能看到他的影子。
55、无证开发
先无证建设，待相关机关行政处罚后，补办各种手续。
问题85 基本农田是无证开发的死穴吗？
可见，人民群众对政策执行的想象力，是取之不尽用之不竭的。
实践中，有的企业先以自用名义将非经营性用地（如工业）改为经营性用地（如商业）进行建设，建设完成后在主动要求补交罚款。但随着卫星日夜巡航和大数据的运用，似乎这种途径的危险系数已达到五星级幺，可能建设工程刚刚动工，停工通知书就飘然而至。
但更有甚者，实践中有的企业竟然占用基本农田进行无证建设，并且还做着处罚办证的美梦。如此，无异于痴人说梦。因为，即使占用一分地的基本农田，也要跑到国务院去办手续。难道门深似海的国务院是咱家开的？
56、村证开发
在集体建设用地上建住宅，建成后卖给村集体经济组织之外的人。
问题86小产权房的出路到底在哪里？
这种途径就是大名鼎鼎的小产权房，也叫村证房。
在全国各地城乡结合部，这种小产权房可说是遍地开花，愈演愈烈，现在几乎成为法不责众的尴尬局面。
小产权房的最终出路，俺认为只有一条路可走，修改法律，改邪归正。因为，综观世界各国的历史和现状，当某部法律被大多数人破坏时，解决之道不约而同：修改法律！唯一可能不同的是，如何修改法律。
俺认为，集体建设用地流转时，应该充分考虑这一问题，并且掌握宜宽不宜松的人性化原则，只要不严重违反总体规划就应该高抬贵手。
综上，俺特别需要强调的是，所谓本章取得建设用地的56种途径，只是俺为了研究问题方便，而人为地强行地进行划分，而现实生活中绝不可能按所谓56种途径一一排列。相反，开发实践中的很多项目，往往是以上两种甚至两种以上途径的综合运用，需要随机应变、综合把握，切不可按“途”索骥、削足适履。例如：某贸易公司有一商业出让地，欲与房地产企业合作搞住宅开发，则起码涉及到56种途径中的一系列思路，是商业改住宅？企业兼并？作价入股？项目转让？附加资质？新设开发？还是......
作者简介：齐红雷，男，毕业于著名高校高等数学专业。正式从事律师职业已经超过20年。现为北京德和衡律师事务所高级合伙人。是“三务合一”税务规划理论的核心创始人。自2003年开始，专门从事房地产专业法律服务。自2009年开始，主要从事企业并购房地产税务规划方案设计和审查工作，参与过众多房地产企业资产剥离、项目转让、转让公司股权等标的额巨大的方案设计。代表作为《企业并购房地产税务规划108式》。
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