企业简易注销制度若干规则解析

基于优化营商环境的需要，工商登记改革正在推进，改革的重点工作是降低企业退出成本，具体表现之一就是推广简易注销。为解决注销难、虚假登记等问题，简易注销制度的设计既为企业提供注销便利，同时强化相关义务人责任，又避免简易注销被滥用，损害债权人利益，即促进简易注销在股东有限责任与债权人保护之间取得合理平衡。

本文对简易注销制度中的投资人承诺、公示和异议、注销后救济等主要内容进行梳理，并对其中易引起歧义、引发争议的部分加以分析并提出建议，以期引起实践对此问题的关注。考虑到简易注销实务中，强制清算、破产清算终结后的注销不易引起问题，企业自行注销则容易引发实践问题与理论争议，本文主要针对简易注销制度中的企业自行注销展开讨论。如无特别说明，本文所提及的简易注销指的是企业自行申请的简易注销。

简易注销制度是相对于企业普通注销流程而言的，根据《企业注销指引（2021年修订）》中关于企业退出市场基本程序的表述，“通常情况下，企业终止经营活动退出市场，需要经历决议解散、清算分配和注销登记三个主要过程。以公司为例，按照《公司法》规定，公司在退出市场正式终止前，须依法宣告解散、成立清算组进行清算，清理公司财产、清缴税款、清理债权债务，支付职工工资、社会保险费用等，待公司清算结束后，应制作清算报告并办理注销公司登记，公告公司终止。”

在实务中，不乏无需按照普通流程完成注销登记的公司，但是他们却必须依照普通注销流程完成全部工作。注销工作涉及到公司内部事项的处理、与各个部门的对接，以取得相关的清结凭证，最终导致企业注销成本过高。因此，许多公司在出现解散事由后，并不进行清算注销，成为“僵尸企业”。

以此为背景，国家推出简易注销制度。伴随着相关部门相继出台以下文件，简易注销制度不断完善：

从现有资料来看，简易注销的“简易”体现在以下方面：

1. 资料的简化

按照普通注销的流程，企业注销登记时提交的资料较多，但是，工商总局《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》中规定，“企业在申请简易注销登记时只需要提交《申请书》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《全体投资人承诺书》，不再提交清算报告、投资人决议、清税证明、清算组备案证明、刊登公告的报纸样张等材料（企业登记申请文书规范和企业登记提交材料规范(2015年版)已相应修订）。”

2. 流程的简化

简易注销制度简化对相关资料的要求，使得简易注销程序中获取相关资料的流程在实质上得以省略。但是，这种流程上的简化以全体投资人作出承诺为前提，承诺内容为企业注销无需相关流程（注销登记前未发生债权债务）或者相关流程已经完成（已将债权债务清算完结）。

3. 审批职责的简化

简易注销对登记机关的审批权予以简化，对于注销申请，登记机关无须进行实质审查，只需要进行形式审查，故简易注销制度创新被视为“简政放权”的一项举措。工商总局《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》中规定，“登记机关在收到申请后，应当对申请材料进行形式审查，也可利用国家企业信用信息公示系统对申请简易注销登记企业进行检索检查，对于不适用简易注销登记限制条件的申请，书面（电子或其他方式）告知申请人不符合简易注销条件；对于公告期内被提出异议的企业，登记机关应当在3个工作日内依法作出不予简易注销登记的决定；对于公告期内未被提出异议的企业，登记机关应当在3个工作日内依法作出准予简易注销登记的决定。

为了防止简易注销制度的滥用，简易注销制度设计了相关规则，这些规则构成了简易注销制度不可或缺的一部分：

1.投资人承诺规则 

在企业提交简易注销申请时，全体投资人要作出承诺，承诺的内容主要是：“企业申请注销登记前未发生债权债务/已将债权债务清算完结,不存在未结清清算费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金和未交清的应缴纳税款及其他未了结事务,清算工作已全面完结。本企业承诺申请注销登记时不存在以下情形:涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业;被列入企业经营异常名录或严重违法失信企业名单的;存在股权(投资权益)被冻结、出质或动产抵押等情形;有正在被立案调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的;企业所属的非法人分支机构未办理注销登记的;曾被终止简易注销程序的;法律、行政法规或者国务院决定规定在注销登记前需经批准的;不适用企业简易注销登记的其他情形。

本企业全体投资人对以上承诺的真实性负责,如果违法失信,则由全体投资人承担相应的法律后果和责任,并自愿接受相关行政执法部门的约束和惩戒。”

2.公示及异议规则

在申请简易注销登记前，简易注销制度要求拟申请注销企业进行公示（有的文件表述为公告，考虑到《市场主体登记管理条例》中表述为“公示”，本文采用该表述），并为相关政府部门及利害关系人提供表达异议的机会。国家工商总局《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》中规定如下：

“企业申请简易注销登记应当先通过国家企业信用信息公示系统《简易注销公告》专栏主动向社会公告拟申请简易注销登记及全体投资人承诺等信息(强制清算终结和破产程序终结的企业除外),公告期为45日。登记机关应当同时通过国家企业信用信息公示系统将企业拟申请简易注销登记的相关信息推送至同级税务、人力资源和社会保障等部门,涉及外商投资企业的还要推送至同级商务主管部门。公告期内,有关利害关系人及相关政府部门可以通过国家企业信用信息公示系统《简易注销公告》专栏‘异议留言’功能提出异议并简要陈述理由。公告期满后,企业方可向企业登记机关提出简易注销登记申请。”

3.事后救济规则 

在简易注销登记时，由于登记部门对企业的注销申请不做实质性审查，故可能存在个别企业利用简易注销规避责任的情形，使得企业在未完全了结相关事项的情况下办理注销登记。对此，简易注销制度规定了撤销注销登记、追究相关主体的责任以及通过民事诉讼主张权利的事后救济渠道。

国家工商总局《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》规定，“在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的，登记机关可以依法做出撤销注销登记等处理，在恢复企业主体资格的同时将该企业列入严重违法失信企业名单，并通过国家企业信用信息公示系统公示，有关利害关系人可以通过民事诉讼主张其相应权利。”

由此，投资人承诺、公示及异议、事后救济这三大规则作为简易注销的框架，支撑简易注销制度的实施，在实践中发挥了积极作用，有力促进了企业快捷退出。

公示及异议制度包括以下内容：

1. 公示的内容是承诺书及注销登记申请，即公示该企业拟申请简易注销，且债务清洁。

2. 公示的平台是国家企业信用信息公示系统，该网站为政府门户网站，属于工商管理部门对外发布企业工商信息的指定网站，是工商管理部门的网上窗口，具有一定公信力。

3. 公示对象是政府相关部门及有关利害关系人。政府相关部门可能对企业存在税款债权、社保债权等；有关利害关系可能包括职工债权以及其它债权，也可能存在企业其它未结的事项。

4. 公示和异议的结果决定是否可以注销企业。在公示期内无相关部门、债权人及其他利害关系人提出异议的，市场主体可以于公示期届满之日起20日内向登记机关申请注销登记；对于公告期内被提出异议的企业,登记机关应当对其依法作出不予简易注销登记的决定。

由上述规定可见，公示及异议制度的目的是为登记机关的决定提供正当性基础，由于简易注销中登记机关审批职责由实质审查转化为形式审查，因此在全体投资人承诺之外，企业申请注销还需要满足正当程序的要求，即为相关利害关系人权利救济提供必要途径，减少行政行为存在的错误。

市场监管总局《关于进一步推进企业简易注销登记改革的通知》中规定，“鼓励有条件的地区充分运用信息化手段，依托现有政务服务平台，探索建立全流程一体化企业注销登记服务平台，打通工商、税务、商务、海关、人民银行、人力资源社会保障等各有关部门办理企业市场退出业务流程，实现办事流程清晰透明、企业信息互通共享，为企业提供各部门办理结果反馈、全流程进度跟踪等功能的电子政务服务。”

考虑到目前信息互通共享正处于建立和完善阶段，如果政府相关部门因此未能在异议期内提出异议而失权的话，可能会给予恶意逃废债务的主体以钻空子的空间。故在当前的信息建设与完善阶段，不宜笼统认定政府相关部门因未在异议期内提出异议而失权。

但从长远角度来看，涉及行政部门时，应当贯彻信赖利益保护原则，如《行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”如果政府相关部门已经通过信息互通共享知悉了简易注销情况，却未提出异议，拟注销企业与投资人形成了政府部门债务需要清偿的合理信赖，在注销登记后，政府相关部门应无权再主张债权。

根据《公司法》第一百八十五条之规定，“清算组应当自成立之日起十日内通知债权人，并于六十日内在报纸上公告。债权人应当自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，向清算组申报其债权。债权人申报债权，应当说明债权的有关事项，并提供证明材料。清算组应当对债权进行登记。在申报债权期间，清算组不得对债权人进行清偿。” 

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第十一条之规定，“公司清算时，清算组应当按照公司法第一百八十五条的规定，将公司解散清算事宜书面通知全体已知债权人，并根据公司规模和营业地域范围在全国或者公司注册登记地省级有影响的报纸上进行公告。清算组未按照前款规定履行通知和公告义务，导致债权人未及时申报债权而未获清偿，债权人主张清算组成员对因此造成的损失承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”

从上述规定来看，拟注销企业在自行清算中对未知债权人进行公告是必需完成的工作，否则将产生清算组赔偿责任。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百七十四条规定，“公告产生送达后果，公告送达为法定送达方式之一。”根据法律规定，公告送达需通过报纸进行，但随着网络技术的普遍推广，网络公告可以产生与报纸公告相同的效果，且更高效便捷。在破产清算中，在全国企业重整信息网与在报纸公告产生相同的法律后果，因此，政府特定网站可以产生公告送达的法律后果。

《市场主体登记管理条例》第三十二条规定，“市场主体注销登记前依法应当清算的，清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单通过国家企业信用信息公示系统公告。清算组可以通过国家企业信用信息公示系统发布债权人公告。”

在简易注销中，公示有公告的形式特征，但是，按照目前的规则，却无法赋予其向未知债权人公告的效果，理由是：（1）简易注销制度的公示异议期间少于《公司法》规定的45日。我们注意到，原有规则规定的公示异议期间为45日，后改为20日；（2）简易注销制度的公示内容与《公司法》规定的公告内容不一致，公告内容为债权人申报债权提供指引，但是公示的内容却不包括这种内容。

我们建议，在未来公司法修订时，考虑到对于未知债权，企业不存在逃废债务的恶意，应当赋予简易注销中的公示以公告效力。

根据《市场主体登记管理条例》第四十条规定，“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，受虚假市场主体登记影响的自然人、法人和其他组织可以向登记机关提出撤销市场主体登记的申请。 登记机关受理申请后，应当及时开展调查。经调查认定存在虚假市场主体登记情形的，登记机关应当撤销市场主体登记。”根据《市场主体登记管理条例》第三条第二款规定，“市场主体登记包括设立登记、变更登记和注销登记。”

根据《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》第十条的规定，提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒重要事实，注销市场主体登记，且受到较重行政处罚的，应列入严重违法失信名单。

工商总局《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》中规定：“企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的,登记机关可以依法做出撤销注销登记等处理,在恢复企业主体资格的同时将该企业列入严重违法失信企业名单,并通过国家企业信用信息公示系统公示,有关利害关系人可以通过民事诉讼主张其相应权利。”

因此，对于存在错误的简易注销，登记机关作出撤销注销登记的处理，无疑具备充足的法律依据。

根据《市场主体登记管理条例》第四十一条的规定，“有下列情形之一的，登记机关可以不予撤销市场主体登记：（一）撤销市场主体登记可能对社会公共利益造成重大损害；（二）撤销市场主体登记后无法恢复到登记前的状态；（三）法律、行政法规规定的其他情形。”

根据《市场主体登记管理条例》第三十一条规定，“市场主体因解散、被宣告破产或者其他法定事由需要终止的，应当依法向登记机关申请注销登记。经登记机关注销登记，市场主体终止。市场主体注销依法须经批准的，应当经批准后向登记机关申请注销登记。”根据《民法典》第五十九条规定，“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”因此，企业注销后，其市场主体资格消灭，一旦撤销注销登记，则有“起死回生”之感。

但是，在实务中，究竟有无必要使得已注销企业恢复到注销登记前的状态，抑或能否使其恢复到登记前状态？对此，我们认为，在绝大多数情况下，恢复注销企业的市场主体地位是没有必要的，因为：（1）简易注销中由于全体投资人作出注销决定，已经具备了解散事由，主体继续存在已无经营业务；（2）由于全体投资人作出承诺且依据相关规定还可追究其它主体的责任，企业的债务有主体承接，如果恢复主体资格将可能导致上述主体以公司人格独立性为由拒绝承担责任，反倒不利于债权人利益的保护；（3）如果主体恢复之后需要再进行清算，以追究相关主体的清算责任，对于债权人来说，无疑是走了弯路，增加了成本。

当然，实务中是否存在着有必要让注销企业复活，以便更有利地保障债权人权益的情形，仍然需要继续关注。

投资人作出承诺是为了企业能够注销登记，如果撤销注销登记，投资人作出的承诺是否可以撤回？

对于这个问题，我们认为，由于投资人作出的承诺是对于事实性问题作出的承诺，而一旦出现了隐瞒真实情况、弄虚作假的情况，则意味着投资人作出的承诺内容是不真实的。届时，投资人“违法失信”，依据承诺所述——“本企业全体投资人对以上承诺的真实性负责,如果违法失信,则由全体投资人承担相应的法律后果和责任,并自愿接受相关行政执法部门的约束和惩戒”，全体投资人应当承担相应的法律后果和责任。而承诺的目的就在于此，如果投资人可以撤回承诺，那么承诺将不具有任何价值。

因此，我们认为，在撤销注销登记的情况下，投资人作出的承诺仍对投资人具有约束力。

工商总局《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》中规定，“对恶意利用企业简易注销程序逃避债务或侵害他人合法权利的,有关利害关系人可以通过民事诉讼,向投资人主张其相应民事责任,投资人违反法律、法规规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

但是，由于部门规章无法设定权利义务，市场监管总局《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》第五条规定，“对于企业提供虚假材料骗取简易注销登记的，有关利害关系人可以依据《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定（二）》的有关规定，申请人民法院维护自身合法权益。”换言之，对于投资人或者相关主体追究责任的支持都源于《公司法》中关于解散、清算的相关规定。

《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定（二）》规定的责任，既有清算义务人承担的责任，也有清算组成员承担的责任，既有赔偿责任，也有连带清偿责任。我们认为，应当根据具体情形判定具体的责任。

正如我们在前文中所述，申请简易注销时，全体投资人承诺的内容包括债务清洁，即已将债务清理完毕的承诺，也就是说，简易注销中虽然在流程上有所简化，不必进行相关材料的备案，但是仍存在一定的工作要求。而从事这些工作的人员，无论是否冠以清算组成员之名，实际上都是履行清算组成员的职责。

《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定（二）》第二十三条规定，“清算组成员从事清算事务时，违反法律、行政法规或者公司章程给公司或者债权人造成损失，公司或者债权人主张其承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”第十一条规定，“公司清算时，清算组应当按照公司法第一百八十五条的规定，将公司解散清算事宜书面通知全体已知债权人，并根据公司规模和营业地域范围在全国或者公司注册登记地省级有影响的报纸上进行公告。清算组未按照前款规定履行通知和公告义务，导致债权人未及时申报债权而未获清偿，债权人主张清算组成员对因此造成的损失承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”

在简易注销的情况下，是否存在清算组成员的责任问题？对此，我们认为，（1）清算组组成没有备案，无法准确判断清算组成员的身份；（2）在全体投资人已经承诺的情况下，相当于全体投资人已经承担责任；（3）在决策结构上，执行投资人的决策是职务行为，因此，对于履行具体职责的人，不宜参照关于清算组成员责任的规定，追究具体履行职责的相关人员的责任。

当然，如果注销企业、投资人与相关人员签订了协议，而相关人员按照约定应当承担责任的，属其内部责任分担问题，投资人在承担责任之后可向相关人员追索。

许多简易注销的企业，已经进行了清算活动，包括了结未了结的事项、处置资产、处理债权债务、分配剩余财产。当然，清算中可能存在着一定的瑕疵，比如，部分债权人未接收到通知，资产处置时处置了非注销企业的资产，分配剩余财产时损害了部分投资人的利益。

在这种情况下，投资人究竟承担何种责任，是损害赔偿责任？还是连带清偿责任？前者是一种侵权责任，后者是对于公司法人人格的概括性否定。

《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定（二）》第二十条规定，“公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”我们认为，简易注销是允许自行清算的，因此，如果投资人能够证明企业确实开展了清算活动，则不宜直接认定全体投资人承担清偿责任。

我们认为，既然简易注销允许自行处理债权债务，就应当参照一般的清算标准对企业做出的要求，不宜科以过重的责任，否则可能让简易注销程序因被频繁追究责任而丧失其独立的价值。对于已经实际进行债权债务清理的简易注销企业，我们建议按照过错归责的原则追究投资人的责任，具体包括：（1）对于已知债权人收到申报通知后不申报债权的，嗣后再主张债权，不宜支持；（2）对于注销企业未知的债权人，应当按照本文前文建议，在公司法修改时将简易注销的公示转化为对未知债权人的公告，对于未申报债权的债权人，应当产生失权的法律效果。

李曙光教授认为，“应当建立法院与工商行政部门的联动机制，逐步探索在行政机关按照程序规定完成企业简易注销登记，且无证据证明投资人故意逃债的情形下，仍有未清偿的债权人，超出一定的期限后，应当以判决的形式承认行政注销的效力，以使得简易注销具有与一般注销同等信赖利益，实现简易注销的制度设计初衷。”[13]

我们认为，独立的采取判决的形式确认简易注销的效力，有一些叠床架屋之感，而且在简易注销后，如果没有主体提出诉讼请求，法院主动确认或者由登记部门提起确认都会增加司法成本或行政成本。在实务中，最常见的是债权人主动提起诉讼，要求投资人或相关主体（例如实际控制人）承担责任，此时，最佳解决途径是利用债权人提起诉讼时已过诉讼时效进行抗辩。

目前，对于投资人在简易注销中的义务如何起算诉讼时效问题，并没有明确的规定，在实务中可能存在几种做法：（1）自注销登记之日起算；（2）自承诺作出之日起算；（3）自原债务诉讼时效起算之日起算，原债务诉讼时效未确定的，自注销登记或公示之日起算。我们认为，由于投资人承诺并不能被视为放弃注销企业的诉讼时效抗辩权，也不能被视为对特定债务的承认与负担，因此不宜在已有承诺作出之日起算诉讼时效；在债权人没有任何行使权利的主动行为时，仅以注销登记就中断诉讼时效，无疑让债权人“躺平得利”，有违诉讼时效制度的立法本意。我们建议采取第三种方法：自原债务诉讼时效起算之日起算，并未增加债权人的负担，也有利于尽早给予作出承诺的投资人以稳定的预期；若原债务诉讼时效不确定，破产清算和强制清算制度以受理日作为债务履行到期日。企业简易注销制度可以借鉴，以注销登记或公示之日起算诉讼时效，两者之中，我们更倾向按照公示之日起算。

简易注销制度，由试点探索至全国推广，由地方经验上升为行政法规，并促使《公司法》修改时与之契合，体现了制度创新中的“中国智慧”。简易注销制度仍有完善的空间，最终实现便利注销与防范恶意注销、债权人的合法权益保护与投资人的善意预期保护之间的平衡，避免按下葫芦浮起瓢。我们期待，简易注销制度能更加地完善、更有力地落实，实现僵尸企业快速出清、市场主体登记有序、营商环境进一步优化。