资产管理公司担任破产管理人的相关问题分析及制度建议

编者按：

部分省份的资产管理公司已被列入法院管理人名册，这意味着资产管理公司在破产案件中担任管理人成为可能。可以预见到的是，资产管理公司将以其自身的优势，成为大型企业破产案件中管理人选聘时的有力竞争者，引起“鲶鱼效应”。

司法实践中，资产管理公司在破产案件中担任管理人几乎没有先例，不同于律师事务所、会计师事务所等中介机构，资产管理公司身份和地位具有敏感性和特殊性，可能存在利益冲突和执业纪律约束不规范等问题。

作者借鉴券商行为规范，对资产管理公司担任破产管理人进行了制度构建猜想，具有独特见地和现实指导意义，是一篇难得佳作。

正文

截至2022年4月，全国范围内已有苏州资产管理公司[1]、河南资产管理有限公司[2]、国厚资产管理股份有限公司[3]、湖南省财信资产管理有限公司[4]等数家资产管理公司被人民法院列入企业破产案件一级、二级或其他类型的管理人名册。这使得资产管理公司在破产案件中担任管理人成为了可能。

《中华人民共和国企业破产法》（下称“《破产法》”）第十三条规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（下称“《最高院指定管理人的规定》”）等司法解释的规定和相关司法实践经验，高级人民法院和部分中级人民法院编制企业破产案件管理人名册，人民法院审理企业破产案件时往往从其编制的名册中选定管理人。

然而，在我国的司法实践中，由资产管理公司在破产案件中担任管理人几乎没有先例。《破产法》第二十四条规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。《破产法》及相关法律法规、规范性文件均未明确对资产管理公司是否可以担任管理人作出规定。

法律规定的空白与模糊为人民法院将资产管理公司指定为企业破产案件管理人留下了法律空间。一方面，将资产管理公司列入企业破产案件管理人名册被视为破产案件司法实务的一次重大尝试；另一方面，业内人士也发出了这样的质疑 —— 资产管理公司是否能够胜任企业破产案件管理人的职责？

围绕这一问题，下文中我们将从破产案件管理人的角色定位、资产管理公司的业务范围等多个角度进行辨析，以探讨资产管理公司担任破产案件管理人的利弊，并结合我们的发现对资产管理公司担任破产案件管理人的制度建设提出我们的意见。

一、资产管理公司的渊源及释义

我国资产管理公司发展源于上个世纪90年代的国企改革。我国国有银行系统曾存有规模巨大的来源于国有企业的不良资产，为了解决这一问题，国务院于1999年牵头组建中国信达资产管理公司、中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司和中国东方资产管理公司，分别接收从中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行和中国银行剥离出来的不良资产。[5

2000年11月，国务院颁布《金融资产管理公司条例》，其中第六条规定，“金融资产管理公司由中国人民银行颁发《金融机构法人许可证》，并向工商行政管理部门依法办理登记。”2003年3月，中国银行业监督管理委员会设立。根据现行《中华人民共和国银行业监督管理法》、《金融资产管理公司条例》、《金融资产管理公司监管办法》、《非银行金融机构行政许可事项实施办法》及相关法律法规、行业规范的规定，金融资产管理公司的设立须取得国务院银行业监督管理机构的批准。[6] 2020年，中国银保监会批复同意建投中信资产管理有限责任公司转型为金融资产管理公司，并更名为中国银河资产管理有限责任公司。这是自国务院1999年牵头组建中国四大资产管理公司成立以来，国家以批复的形式再次成立全国性资产管理公司。

相比于全国性资产管理公司，地方资产管理公司的发展及相关制度的构建则起步较晚。

2013年11月28日，原中国银监会下发《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》，规定各省、自治区、直辖市人民政府原则上只可设立或授权一家地方资产管理公司，核准设立或授权文件应同时抄送财政部和银监会（现已改组为银保监会）。各省（区、市）人民政府设立或授权的地方资产管理公司，必须经银保监会向金融企业公布名单后，方可开展金融企业不良资产的批量收购和处置业务。

2016年10月14日发布的《中国银行业监督管理委员会办公厅关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》则放宽了省级人民政府设立地方资产管理公司的限制。该函第一点规定，“…允许确有意愿的省级人民政府增设一家地方资产管理公司。省级人民政府增设地方资产管理公司应当考虑以下因素：一是当地不良贷款余额较高、不良贷款处置压力较大，二是不良资产增速较快，不良资产转让需求较高，三是已设立的地方资产管理公司正常经营并已积极发挥作用。”该函第二点规定，“放宽《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号）第三条关于地方资产管理公司收购的不良资产不得对外转让，只能进行债务重组的限制，允许以债务重组，对外转让等方式处置不良资产，对外转让的受让主体不受地域限制。”

2017年7月召开的第五次全国金融工作会议对地方资产管理公司的组织与监管予以明确：地方资产管理公司等地方金融组织由银监会（银保监会）制定规则，地方实施监管及风险处置。2022年3月24日，银保监会在其官网首次完整公布了现有的59家地方资产管理公司名单。[7]

经过数年的商业化运作，我国的资产管理公司在承担不良资产管理重要社会职能的同时，也开辟了多元化的业务，形成了多个业务门类。大型资产管理公司往往设立有不良资产管理与处置部门、财务顾问及投行部门、直接投资部门等等多个业务部门，这些大型资产管理公司在统一的顶层设计下经营着不同的赛道。二十年来，全国性资产管理公司、地方资产管理公司及民营资产管理公司在处置不良资产、盘活存量资产、防范和化解金融风险等方面发挥了积极作用，为支持实体经济发展做出了卓越的贡献。

二、资产管理公司担任破产管理人的角色

     适配性思考

由于资产管理公司经营的业务种类众多，身份特殊、地位敏感，在破产程序开始前便可能与债务人存在千丝万缕的联系，业内人士对资产管理公司在破产案件能否胜任管理人的职能存在诸多质疑。

在破产程序中，管理人的角色具有多重属性。管理人既是法院审理破产案件的协助者，也是债务人在破产期间的大管家，又具有受债权人之托管理债务人财产的职责属性。管理人绝不仅仅是某一方的受托人，其更像是法院、债权人、债务人、投资人等多方的受托人

《破产法》第二十五条第一款规定，“管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；（三）决定债务人的内部管理事务；（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；（六）管理和处分债务人的财产；（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（八）提议召开债权人会议；（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。”这意味着，管理人需要在破产程序中平衡好投资人、债务人、债务人职工、债权人等各方利益，在法院的指挥和监督之下全面接管破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配。这也意味着，破产管理人应当尽可能地保持中立和超然地位。超然于债权人、债务人、投资人和法院等各方主体的中立地位，将有助于管理人更好的承担起上述多重身份和职责。

鉴于此，人们会朴素地认识到，聘请或指定处于超然地位、有着严格纪律约束的社会中介机构担任企业破产案件管理人是再合适不过的选择，而资产管理公司则并不适合担任破产案件管理人的角色，因为资产管理公司可能与破产企业存在直接的投融资关系，与就职于社会中介机构且具有专门知识的从业人员相比，资产管理公司的业务人员受到行业监管的约束也相对更少。

相较于处于超然地位的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等专业社会中介机构，破产案件中其他主体与债务人及其财产都或多或少地存在着更加紧密的利害关系，由破产案件中的其他主体担任破产案件管理人似乎很难具有专业说服力。

对于资产管理公司在破产案件中的身份，我们初步区分为五种（如图1），分别是：普通债权人、抵押债权人，共益债投资人、产业或财务投资人、债务人的财务顾问。接下来我们简单逐一分析。

作为普通债权人，由于债权人是债务人财产分配的直接受益者，若由普通债权人担任破产管理人、主持债务人财产的分配可能有损于债务人职工等其他债权人的利益；

作为抵押债权人，由于抵押债权人的清偿与抵押物相关，若由抵押债权人担任管理人，在债务人重整的情形下，其很可能产生处置抵押资产进而尽早获得清偿的冲动。若该等抵押资产对债务人日后发展有重要作用，则其处置行为很可能阻碍债务人的涅槃重生；

作为共益债投资人，通过共益债投资对债务人形成了优先于普通债权人的权益，由共益债投资人担任破产管理人、主持债务人财产的分配有可能损害普通债权人的清偿利益，共益债投资人也可能在利益的驱使下无法兼顾债务人及其股东和职工等他方主体的利益；

作为产业或财务投资人，其债务人未来股东的身份决定了其必然更加注重股东权益，存在较大降低或延缓债权人清偿比例的动力。所以，投资人担任破产管理人必然会更加偏袒债务人的利益

作为财务顾问，资产管理公司可能与债务人及投资人的联系较他方过于紧密，担任破产管理人后，其能否秉公履行监督债务人财产的职能也始终存疑

由上可知，一旦存在角色冲突，资产管理公司在担任破产管理人的过程中难保中立地位，较难平衡各方利益。中立性的缺失成为了资产管理公司通往担任破产案件管理人路上的绊脚石。

与此同时，资产管理公司在担任破产案件管理人后，如何经营既有的业务也将成为另一个难题。尽管社会中介机构在很多场合也面临利益冲突，但它们很少像资产管理公司这样，在担任管理人后会面临既有业务如何继续运营的尴尬难题。担任管理人后的资产管理公司是否可以向债务人进行投融资？既有的法律法规对此并没有做出禁止性规定，这个漏洞如何弥补？是否应该一禁了之？我们将在后文中展开思考

律师事务所和会计师事务所等社会中介机构之所以被立法者和社会大众普遍接受在破产程序中担任管理人，原因就在于它们不是商事交易的直接参与方，而是商事交易的辅助者。所属于这些社会中介机构且具有专门知识的从业人员往往受过严格的岗前培训、受制于严格的行业监管和从业禁止行为，具有较高的职业道德和荣誉感。行政管理部门、相关行业协会为该等社会中介机构及其从业人员制定了严格的行业纪律、职业规范和不当执业行为的惩戒措施。中介机构的从业人员大多具备高度的职业敏感度，不但会在接受委托和开始业务前进行利益冲突调查，也会在开展业务的过程中时刻注意保持与项目各方的距离，以避免违反相关法律、法规、规范性文件及行业规范。

相较于社会中介机构的从业人员，破产案件中的其他主体及其员工受到的行业监管和从业纪律的约束相对较少。与监管机构的监管能够直达就职于社会中介机构的从业人员相比，资产管理公司的业务人员受到的行政监管更加宽松，受到的监督更少。鉴于此，在承担管理人具体工作的过程中，资产管理公司的业务人员很难会像社会中介机构的从业人员那样尽到较高的审慎注意义务、保持良好的职业意识、严守管理人的中立性。

然而，具备理想中破产案件管理人超然地位的中立主体是否真实存在？社会中介机构是否真的中立？它们难道就不可能在个案中成为破产企业的债权人吗？职业纪律的存在真的能够完全规避隐藏的关联关系给管理人中立性带来的挑战吗？既然社会中介机构也无法完全回避该等问题，那么资产管理公司担任破产管理人的所谓弊端也只是相对而言的。是否有可能通过更加严密的制度设计降低资产管理公司担任破产管理人的中立性风险，从而发挥资产管理公司担任破产案件管理人的比较优势呢？实际上，资产管理公司的比较优势是存在的，更加严密的制度设计也是可以达到的。

三、资产管理公司担任破产管理人的比较优势

与《破产法》明确列举的律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所等社会中介机构相比，资产管理公司担任破产案件管理人的比较优势何在？总结起来，资产管理公司担任破产管理人的比较优势可以概括为人才配置多元、治理结构合理、业务领域对口、人脉资源丰富这四点。

就职于律师事务所、会计师事务所等社会中介机构的具有专门知识的从业人员往往具有相对单一的知识结构和教育背景。和律师事务所、会计师事务所的从业人员相比，就职于资产管理公司的从业人员往往拥有更加多元和丰富的专业知识。

以律师事务所担任破产管理人的情形为例，具体参与到企业破产程序的律所方人员往往是律师，其主要接受的教育为法学教育，主要业务也是致力于提供法律服务，即使对破产业务领域相对熟悉，并且通过经验积累习得财会、审计、税务、金融等其他方面的专业技能，律师思考问题的方式和逻辑也往往囿于法律服务思维之中。与之相比，资产管理公司往往拥有更多元的人员配置。无论是管理岗还是业务岗，资产管理公司更易富集经济学、金融学、投资学、财务等经济类，以及法学、资产评估、财务管理等法学类、管理学类专业人才，同时，这些专业人才所就职的资产管理公司在破产程序中更易发挥出综合优势。

无论是社会中介机构还是资产管理公司都是组织体。在组织体担任破产管理人的情形下，组织体的内部治理结构和整合能力对于其是否能够在破产程序中发挥整体优势至关重要。

相较于偏向合伙制的社会中介机构，资产管理公司的内部治理结构更容易整合内部人员，使得具有不同专业知识的业务人员协同作战。资产管理公司往往在经营管理层下设多个业务部门以及综合管理部或战略发展部等职能部门统筹整合业务资源，由此，决策权更加集中，有利于根据市场情况和业务的变化不断调整内部治理模式以适应客户需求。例如，河南资产管理有限公司在破产管理服务上提出了“一岗多责、一人多能、固定团队、临时小组”的工作思路，相较于律师事务所和会计师事务所从业人员的各自为战，这一工作模式在资产管理公司公司制的内部治理结构下更容易得到执行。

资产管理公司在处理金融破产债权上有其专长，并且其最开始的业务类别就是收购和处置不良金融资产，与银行等金融机构有良好的合作关系。而律师事务所主打的是法律服务，会计师事务所主打的是会计服务。与律师事务所、会计师事务所等专门性中介服务机构相比，资产管理公司在处理破产事项上业务领域直接对口。

资产管理公司致力于从银行、券商、信托公司、基金公司、全国性资产管理公司和四大会计师事务所网罗英才，资产管理公司招募的业务人员往往已在某一专门领域从业多年，工作经验丰富，人脉资源丰富，业务能力出众。他们不但擅长解决各种各样的疑难问题，在碰到棘手问题时也往往求助有门。

在担任企业破产管理人期间，资产管理公司在具体工作中可能会遇到本公司业务人员难以解决的问题，资产管理公司广泛的人脉资源也使得其更容易委托到业务能力更强、更适合具体破产项目的社会中介机构协助工作。

那么，既然资产管理公司担任破产案件管理人存在如此多的比较优势，且司法机关将资产管理公司列入破产案件管理人名册的尝试已经开始，进行怎么样的制度设计才能使得资产管理公司更好地适配破产管理人这样的角色呢？我们看来，制度建设的核心应当是完善风险控制，解决好资产管理公司多重身份之间的利益冲突，约束资产管理公司管理层和业务人员的从业行为，尽可能地维护好资产管理公司在破产案件的中立地位。

四、资产管理公司担任破产管理人的制度构建猜想

我们认为，资产管理公司业务形态众多，利益关系错综复杂，在资产管理公司担任破产管理人的过程中，其不同利益形态肯定会存在利益冲突。但是只要不同利益形态之间的防火墙建立得足够科学合理，便有可能隔绝资产管理公司不同角色之间的利益冲突，使得资产管理公司成功胜任破产管理人的职能。

至于具体的制度构建，我们的建议是参考监管部门对券商行为的规范，以“禁止一部分行为、限制一部分行为、允许大多数行为”为总思路对资产管理公司担任破产管理人进行规范，在最小程度地影响资产管理公司经营的各项业务的同时，最大限度地发挥资产管理公司担任破产管理人的比较优势。

券商在债券发行中往往扮演了承销商、债券受托管理人、债券持有人等多重角色。新修订的《中华人民共和国证券法》（下称“《证券法》”）第九十二条和《公司债券发行与交易管理办法》（下称“《管理办法》”）第五十八条明确允许债券的承销机构担任债券受托管理人。现实中，债券发行人还可能与受托管理人之间存在持股、实际控制等关联关系，受托管理人还可能担任债券发行人其他债券的中介机构，或是存在向债券发行人提供贷款或其他金融服务等关系。解决这些利益冲突是监管机构在监管券商经营债券发行业务中所面临的难题。

为解决这些问题，《管理办法》《公司债券受托管理人执业行为准则》以及《关于公司信用类债券违约处置有关事宜的通知》（下称“《债券违约处置通知》”）等规范性文件为解决券商在从事债券业务过程中的利益冲突作出了制度安排，并且提供了合理的思路。由于我国规范债券市场的制度建设也是在近年来才逐渐开始完善，我们认为，债券市场相关制度对券商角色利益冲突问题的解决思路，对于解决同样拥有多重身份的资产管理公司在担任破产管理人过程中的利益冲突和中立性问题有着重要的参考价值和借鉴意义。

《债券违约处置通知》第六点第十七项指出，“债券发行的主承销商、受托管理人等参与债券违约处置的机构要做好利益冲突防范工作，建立健全相应的防火墙机制，制定并完善内部控制制度及业务流程。”我们认为，建立健全冲突防火墙等内控合规制度在资产管理公司担任破产管理人的情形下也同样适用。

资产管理公司内部大多设立有风控部。资产管理公司在未来的内部治理中，应当将加强内部风控建设，避免风控部门的职能虚化、流程化、形式化。监管部门可以对资产管理公司进行更加严密的内控制度设计作出具体规定，并于未来出台具体规范。例如，要求资产管理公司在不同业务部门或业务团队之间可能存在利益冲突项目时，执行人员隔离、信息隔离、财务隔离等措施；规定资产管理公司在业务发起之初建立冲突事项检索机制，如存在实质利益冲突，应当执行回避制度，以保证本公司不同时承接冲突项目。

《管理办法》第五十八条规定，“对于债券受托管理人在履行受托管理职责时可能存在的利益冲突情形及相关风险防范、解决机制，发行人应当在债券募集说明书及债券存续期间的信息披露文件中予以充分披露，并同时在债券受托管理协议中载明。”

在设计资产管理公司担任破产管理人的相关制度时，监管部门也可以从资产管理公司的信息披露义务这一角度出发进行规范。例如，规定资产管理公司在承接破产管理人业务之前，如知道或应当知道可能或实际存在利益冲突，应当事前进行信息披露，向法院或者相关部门进行报备，保护债务人、债权人等各方主体的知情权；在担任管理人的过程中，如出现利益冲突事项，应当及时披露信息，或者向法院或相关部门报备，由法院或者有利害关系的主体决定是否就利益冲突事项进行豁免等。

《证券法》第九十二条第二款规定，“债券持有人会议可以决议变更债券受托管理人。”《债券违约处置通知》第六点第十七项则指出，“利益冲突可能严重影响投资者权益的，中介机构还要履行回避义务。”我们认为，在构建资产管理公司担任破产管理人的相关制度时，也应当为资产管理公司建立具体、严格的回避制度。

根据《最高院指定管理人的规定》等司法解释的规定，“与本案有利害关系”是人民法院依申请或依职权更换破产案件管理人的情形之一。《最高院指定管理人的规定》的第二十三条规定，“社会中介机构、清算组成员有下列情形之一,可能影响其忠实履行管理人职责的,人民法院可以认定为企业破产法第二十四条第三款第三项规定的利害关系（一）与债务人、债权人有未了结的债权债务关系；（二）在人民法院受理破产申请前三年内,曾为债务人提供相对固定的中介服务；（三）现在是或者在人民法院受理破产申请前三年内曾经是债务人、债权人的控股股东或者实际控制人；（四）现在担任或者在人民法院受理破产申请前三年内曾经担任债务人、债权人的财务顾问、法律顾问；（五）人民法院认为可能影响其忠实履行管理人职责的其他情形。”由于指定资产管理公司为破产管理人是破产法律实务的新动向，对于资产管理公司担任管理人后应当如何履行回避义务，则仍有待于立法和司法实践进一步丰富内涵。

《证券法》和《债券违约处置通知》等法律法规和规范性文件中多次提到了社会中介机构和承销商的连带责任。我们认为，资产管理公司在担任破产管理人时，由于其承担了类似于社会中介机构承担的职责，在进行制度构建时，监管机构可以参考相关部门和行业协会对于律师事务所、会计师事务所、律师、会计师等的管理，制定对于资产管理公司及其业务人员的惩戒规范，提高资产管理公司及其业务人员、风控人员的审慎注意义务，使该等主体对于规范的业务行为、严格的职业操守有着更强的敬畏之心。当然，由于资产管理公司多重身份的存在，对于资产管理公司及其业务人员的纪律约束不宜完全照搬对于社会中介机构的规范，且约束的范围也不宜扩大化，应当仅限于资产管理公司从事破产管理人业务所必要的范围以及直接从事破产管理人工作的业务人员。对于业务人员的管理，监管部门在构建相关制度时应当谨慎考虑并做出严密设计。五、结语

以上是我们围绕资产管理公司担任破产管理人的可行性、适配性和相关制度设计进行的一些辨析和讨论，难言尽善尽美，但厘清了一些思绪，提出了一些猜想，作出了一些假设。《破产法》实施至今已将十五载有余，围绕其运转和实施的崇论宏议卷帙浩繁，但关于资产管理公司担任破产管理人的实践和研究仍然是刚刚起步，这其中，利益冲突的相关形态、实质特征也难以穷尽式、列举式地界定，资产管理公司担任破产管理人的实践在未来必然会面临更多我们没有想到的难题。

我们希望，通过我们的抛砖引玉，业内人士能够对资产管理公司担任破产管理人的相关尝试有着更深刻的认识，对可能遇到的困难和面临的问题做好更充分的心理准备。这将有助于立法者、司法机关、资产管理公司、社会中介机构以及其他参与破产程序的主体提出创造性的解决方案，使得资产管理公司担任破产案件管理人的相关尝试更稳地落实、更加顺利地推进。