国企混改实务问答荟萃（十）

《指导意见》提出，“国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律”，国有企业是市场经济主体，搞好国有企业就应该遵循市场经济规律和企业发展规律。

市场经济规律，是宏观层面的，主要是市场配置资源的途径、方式及有效性等一些必然的规定性。价值规律是市场经济规律的核心，优化资源配置、保证效率及公平是市场经济规律的主旨目标；供给与需求、竞争与垄断等是市场经济规律要处理的主要矛盾。不同国家不同阶段市场经济规律有特殊性，不同的要素市场、产品市场有其自身的规律性。企业发展规律，是微观层面的，是指企业作为经济细胞，其生存、发展、壮大所应遵循的一些必然性的规定性。具体而言，企业应按国家法律法规及市场体制要求的财产、资源和各类要素的组织方式，以及创新发展、参与竞争、履行社会责任等所应遵循的规律性。财产积累扩大、可持续经营、提高核心竞争力和履行好社会责任是企业发展规律的主旨目标。对公司制企业而言，有限责任、有效公司治理、创新发展是当代社会普遍认同应遵从的规律性要求。

改革实践证明，国有企业是市场竞争的主体，搞好国有企业必须遵循市场经济规律和企业发展规律的要求。要不断创新和完善社会主义市场经济体制，真正建立起适应市场经济发展的新体制和新机制，为企业发展提供良好环境支撑。与此同时，推进国有企业改革也必须遵循企业发展规律，才能够促进企业可持续经营和提高企业核心竞争力，才能够为企业的发展提供源源不断的动力，才能够做强做优做大国有企业。在国有企业改革中，坚持“两个规律”主要体现为：

一是要遵循坚持政企分开、所有权和经营权分离的企业发展规律。政企不分是阻碍国有企业走向市场、真正成为市场主体的主要障碍。自党的十六大以来，新的国有资产管理体制为实现政企分开提供了体制保障。国资委是经政府授权代表国家履行出资人职责的特设机构，专门承担监管国有资产的职责。国资委不行使社会公共管理职能，政府其他部门、机构不履行国有资产出资人职责。这就从机构设置上实现了社会公共管理职能与出资人职能的分离，为从根本上解决政企不分的问题创造了条件。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国资委除履行出资人职责外，不得干预企业的生产经营活动。国资委成立以来，牢牢把握出资人职责定位，依法履行职责，努力做到“不缺位、不越位、不错位”，保证了所有权和经营权分离，为加快国有企业发展创造了良好条件。

二是要遵循落实资产保值增值责任的企业发展规律。没有责任就没有压力。国资委作为政府授权的出资人代表，理所当然要承担搞好国有企业、实现国有资产保值增值的责任，但这一责任只有最终传递到企业才能得到真正落实。国有企业经营业绩考核体系的建立，形成了责任落实和压力传递的工作机制，调动了国有企业负责人和广大职工的积极性，促进了国有企业经营效率和市场竞争力的提高。

三是要遵循完善公司治理结构的企业发展规律。完善公司治理结构，是深化国有企业改革，建立现代企业制度的必然要求，既是企业可持续发展的需要，也是完善国有资产监管体制、确保国有资产保值增值责任层层落实的客观要求。国资委作为出资人代表，不能直接去管企业的经营决策，必然存在着委托代理的问题，这就要求企业必须建立起完善的公司治理结构。许多国有企业相继建立和完善了董事会，规范了公司董事会、监事会和经营管理者的权责，建立了外部董事制度，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制，在企业层面实现出资人到位。与之相适应，还逐步建立了党管干部与市场化配置人才相结合的选人用人机制。

四是要遵循加强资产监管、提高监管透明度的企业发展规律。任何类型的企业交给代理人经营，没有一个出资人会放弃监管。国资委成立以来，制定发布了相应的规章和规范性文件，开展了清产核资，强化了企业财务预决算、财务动态监测，加强了国有资产监管的各项基础工作。加强对企业重大财务事项的监督管理，加大了财务决算审计监督工作力度。坚持和完善监事会制度，加强了国有资本权益和国有资产安全情况的重点检查，及时反映国有企业在投资融资、重组改制、清产核资、产权转让等活动中涉及国有资产安全及影响企业发展的重大问题。加强了对国有企业改制和产权转让的监督检查，规范了国有企业改制，促进了国有产权有序流转。中央和省、市(地)三级国有资产监督管理组织体系基本建立，国有资产监管法规体系初步建立，国有资产保值增值的责任体系层层到位。这对企业国有资产的依法有效监管，为加快国有企业改革和发展，确保实现国有资产保值增值提供了有力保证。

五是要推动国有资本合理流动优化配置的市场经济规律。国有企业是我国国民经济的支柱，发展社会主义生产力，实现全面建设小康社会的宏伟目标，始终要发挥国有企业的控制力、影响力和带动力。这就要求推动国有资本合理流动优化配置，不断提高国有企业综合素质和竞争能力，对外部环境的变化做出灵敏、有效的反应。要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。要重组整合一批、创新发展一批、清理退出一批国有企业，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。要为清理退出、重组整合、结构调整创造条件，建立健全优胜劣汰市场退出机制，切实保障退出企业依法关闭或破产加快处置低效无形资产，淘汰落后产能。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转化，把变现的国有资本用于更需要的领域和行业。

六是要遵循公平参与竞争、实现优胜劣汰的市场经济规律。要公平维护各类投资者的权益，必须推动国有企业按照市场化要求商业化运作，实现优胜劣汰。对自然垄断行业的国有企业，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算；对以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标的公益类企业，可采取国有独资形式，具备条件也可以推进投资主体多元化，还可以通过购买服务特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，为国有企业公平参加竞争创造条件。通过改革，为国有企业和其他所有制企业营造一个统一开放、竞争有序的市场环境，各类市场主体在公平、开放、透明的市场规则下，按照统一的市场准入制度，依法平等地进入法律法规未明确禁止进入的行业和领域，配置资源、开发市场、经营产品，公平竞争、优胜劣汰，共同促进经济繁荣与发展。

《指导意见》指出：“推进全员绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减、奖惩分明，充分调动广大职工积极性”

全员绩效考核制度是指对职工工作绩效的质量和数量进行评价，并根据职工完成工作任务的态度以及完成任务的程度给予奖惩的一整套科学、合理、全面的考核制度。包括两方面：一是对企业全体工作人员及其工作状况进行评价；二是对全体人员在组织中的相对价值判断或贡献程度进行评价。

2009年国资委发布《关于进一步加强中央企业全员业绩考核工作的指导意见》，并于2010年印发《中央企业全员业绩考核情况核算计分办法》，提出实施“工作有标准、管理全覆盖、考核无盲区、奖惩有依据”的全员绩效考核。推进全员绩效考核，是完善经营业绩考核制度的重要举措，是确保国有资产保值增值责任落实到各级企业负责人和基层单位，压力传递到各个岗位，激励约束覆盖到广大员工的制度保障。落实全员经营责任，对调动好、保护好、发挥好广大企业管理者和员工的积极性，发展壮大国有经济，具有十分重要的意义。

一是有利于形成合理薪酬分配机制。薪酬分配机制对于调动广大职工的劳动积极性起着十分重要的作用，《指导意见》强调了要推进全员绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，做到奖惩分明，充分体现劳动价值。逐步建立工资效益同向变动机制，就可以打破平均主义大锅饭，切实做到职工收入能增能减，也便于充分调动广大职工的创新积极性。

二是有利于落实国有资产保值增值责任。全员绩效考核制度的推进，有助于全面推动国有企业经营业绩考核工作上水平、更规范、更精准，最大范围地落实国有资产保值增值责任，最大限度地调动和发挥国有企业各级负责人和广大员工的创造性和积极性，促进国有企业持续健康发展。

三是有利于激发企业内生活力。建立全员绩效考核机制能够激发职工的工作积极性，提高全员执行力，有助于逐步消除“干与不干一个样、干多干少一个样”和人浮于事的现象，全面提升企业经营管理水平，激发企业内生活力。

《指导意见》提出：“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中；向前瞻性、战略性产业集中；向具有核心竞争力的优势企业集中。”改革开放以来，国有经济的布局结构经历了长期的调整，目前中国经济已经形成国有经济、民营经济、外资经济“三分天下各有其一”的格局。与此同时，国有资本的布局结构调整取得积极进展。国有资本不断向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，国有经济在重要行业占据主导地位。从一些地方的情况看，国有经济在关系国计民生的重要基础设施领域发挥了重要作用，一些地方国有企业承担了大量的本地重点基础设施建设投资功能，起到了支撑、支柱作用。为了服务于国家重大战略需求、服务于企业结构调整的需求，“三个集中”是优化国有资本布局结构的重要任务。

贯彻落实《指导意见》的要求，要实现“五个优化”。根据国有企业的战略定位，从进一步提高国有经济的控制力出发，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域集中，向国有经济具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，向具有较强竞争力的大公司大企业集团集中。从有效发挥国有经济整体优势出发，实现“五个优化”：优化国有资本在有关行业或领域的分布；优化国有资本在区域间的分布；优化国有资本在产业内部的分布；优化国有资本在企业间分布；优化国有资本在企业内的分布。

贯彻落实《指导意见》的要求，要加快培育大公司大企业集团。通过国有资本经营预算等方式，加大对关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域国有企业的支持力度，培育具有国际竞争力的世界一流企业，打造主业突出、具有国际竞争力的大企业集团。推动具备条件的国有企业改组为国有资本投资公司，并按照管资本的要求，建立良好的公司治理和运行机制，将其打造成为推动产业整合和转型升级的重要平台。组建或改组成立综合性或专业化的国有资本运营公司，依托资本市场、产权市场，打造股权运作、价值管理、整合退出的专业化平台。