中国企业投资印尼镍矿的法律风险及应对策略

镍是重要的有色金属材料，是一种广泛应用于工业、国防军工、航空航天以及日常生活等领域的基础材料和战略资源。镍金属传统的应用领域是用于不锈钢生产，同时新能源汽车的发展也给镍市场带来了巨大的消费预期，硫酸镍产品成为生产动力电池的重要原料。当前镍产品也朝着多元化发展，主要有精炼镍、含镍生铁（NPI）和镍盐，其中含镍生铁（NPI）和镍盐的占比越来越高，这也符合未来的产业发展方向。从镍原料的供应来源来看，镍的矿产类型可分为硫化型镍矿和红土型镍矿两种，过去镍资源的供应是以硫化镍矿为主，硫化镍的加工处理工艺也比较成熟，但硫化型镍矿的勘探开发周期比较长，且世界范围内的硫化型镍矿已近于枯竭。红土型镍矿的品位总体较硫化型镍矿低，且冶炼成本较高，但红土型镍矿的开采成本低，近年来红土镍的冶炼技术和工艺已日臻成熟，因此低品位的红土型镍矿已成为重要的镍原料来源，全球镍市场供应已形成红土镍矿和硫化镍矿共同主导的格局。

当前全球镍市场的供给端和消费端是严重分离的，中国是全球镍消费中心。据统计，2021年全球原生镍消费达276万吨，中国原生镍消费量达154.2万吨，占世界消费的近六成，且全球的镍消费增量的90%都在中国。另外，随着中国新能源汽车产业的高速发展，新能源电池对镍（高镍三元材料）的需求还会大幅增长。但我国是贫镍国，根据自然资源部中国地质调查局发布的《全球锂、钴、镍、锡、钾盐矿产资源储量评估报告（2021）》显示，中国的镍储量约为400万吨，仅占全球的4.4%，因此我国镍资源的对外依存度很高，镍原料需要长期大量进口。全球红土型镍矿主要分布在赤道附近的印度尼西亚、菲律宾、法属新喀里多尼亚等地，硫化型镍矿主要分布在加拿大、俄罗斯、澳大利亚等国家。

印度尼西亚是世界上矿产资源最丰富的国家之一，其镍矿资源量位居世界第一。根据美国地质调查局的统计，截至2020年，世界镍金属资源储量约为 9400 万吨，其中印尼资源储量排名第一，约为 2100 万吨，占比 22%。印尼的镍矿主要是红土型镍矿，成矿区域主要位于该国中东部的苏拉威西岛和马鲁古群岛上。该国的红土型镍矿具有以下特点：（1）多是由基性-超基性的母岩风化形成的残积-坡积矿床；（2）多赋存于地表，勘查和开采成本较低；（3）主要在该国的近赤道区域分布，离海岸线较近，便于海上运输；（4）红土镍矿含镍量较低，选冶利用较硫化型镍矿困难。

红土型镍矿的冶炼处理方法可分为火法冶炼和湿法冶炼两种，其中火法冶炼工艺具有流程短、生产效率高、工艺成熟等优点，适用于红土镍矿床中含镍品位较高的矿石类型；低品位的红土型镍矿石适用于湿法冶炼。印尼低品位的红土型镍矿的资源潜力很大，该国适用于湿法处理的镍矿储量是火法的两倍，因此印尼政府也一直鼓励企业建设适用于湿法冶炼工艺的冶炼厂。随着印尼红土型镍矿勘查开发—冶炼加工产业链的不断完善，2021年，印尼超过中国成为第一大镍生产国。

印度尼西亚是东盟十国中人口最多、资源最丰富、发展潜力最大的国家，是我国“一带一路”倡议中“21世纪海上丝绸之路”的重要支点，该倡议与印尼提出的海洋强国战略中的“全球海洋支点”构想高度契合。2013年，中国与印尼的合作关系已提升为全面战略伙伴关系，两国是中国—东盟自由贸易区内的重要国家，且同属《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）成员国家，印尼对外国投资总体持欢迎态度，近年来两国经贸和人员往来十分密切，2021年，双边贸易总额达到1243.4亿美元，同比增长58.43%，其中镍衍生产品（HS 75）同比增长14795.9%。

近年来，我国矿业企业积极响应国家号召，充分利用“两个市场，两种资源”，助力“双循环”发展，加快“走出去”步伐，特别是在“一带一路”沿线国家的印尼，开展镍矿项目投资、配置矿权资产，极大地提高了我国的镍资源的供应保障能力。早在2010年之前，我国的矿业企业便开始赴印尼开展红土型镍矿的勘查工作并进行矿业投资活动。

特别是在印尼政府2014年1月实施原矿出口禁令后，一些中国矿业企业和冶炼企业积极制定并提交了在该国的冶炼和精炼项目的建设计划，主要代表企业有：恒顺电气、青山钢铁、华友钴业、金川集团等。这些企业通常采取与印尼本土投资者合资设立企业的方式，一般都配置有相当数量的IUP（Izin Usaha Pertambangan）采矿权，并建设形成了红土镍矿勘探开发—镍铁加工冶炼—不锈钢生产/新能源电池材料生产的完整产业链条。根据中国有色金属工业协会镍业分会2021年的数据统计显示，中国企业对印尼镍矿市场的投资活动活跃，其中民营企业的投资占投资总额的75%以上。当前中资企业在印尼的镍矿投资的趋势是产业园化发展，例如中苏拉威西省莫罗瓦利（Morowali）镍铁产业园、北马鲁古省纬达贝（Weda Bay）镍铁产业园等，园区内集中了大量的相关中资企业。该模式的特点是在采矿区附近进行集中建设，充分利用了地理区位优势，且产业园内的镍铁产业链上下游企业能够很好地实现协同、互补的联动效应。

外资投资印尼矿业领域所涉及的政府部门主要有：能矿部（MEMR）、投资协调委员会（投资部）（BKPM）、工业部（Kemenperin）、海关（Bea Cukai）、劳工部（Kemenaker）、贸易部（MOTR）、环境与林业部(KLHK)、司法人权部（MoLHR）、商业竞争监督委员会（KPPU）、移民局（Imigrasi）等。涉及的法律法规主要有：《矿产和煤炭矿业法2009》、《林业法2004》、《环保法2009》、《能源法2007》、《投资法2007》、《公司法2007》、《税法总则2007》、《海关法1996》、《劳工法2003》、《综合性创造就业法2020》、《贸易法2014》、《关于贸易领域实施细则》（GR 29/2021）、《关于实施矿产和煤炭业活动的政府规章》（GR23/2010）、《关于评估发放矿业许可证程序的部长规章》（MEMR Regulation43/2015）、《关于在矿产和煤炭矿业活动中地区授予、许可和报告程序的部长规章》（MEMR Regulation11/2018）、《关于矿产和煤炭矿业的部长规章》（MEMR Regulation25/2018）等。

依据印尼《矿产和煤炭矿业法》及相关规定，印尼相关的矿业权证由能矿部（MEMR）颁发。印尼矿业权证的分类是按照矿产资源的开发顺序（调查、勘探、可行性研究、矿区建设、开采、加工冶炼、运输销售等阶段）进行的，因此种类较多，且彼此之间的适用范围存在一定程度的重叠，可能会导致外国投资者对申请何种矿业权证并不十分清楚。印尼矿业权证主要可分为一般采矿许可证（IUP）、特殊采矿许可证（IUPK）和居民采矿许可证（IPR），其中IPR只有本国居民才可获得。IUP和IUPK按照矿业开发活动的时序可分为E-IUP（一般勘探许可证）和E-IUPK（特别勘探许可证）、IUP-OP（矿业一般生产经营许可证）和IUPK-OP（矿业特别生产经营许可证）、IUP-OP-SPR（加工冶炼许可证）、IUP-OP-STS（运输销售许可证），以及IUJP（采矿服务许可证）和IPB（岩石开采许可）等，如表-1所示：

印尼政府对外国投资者投资镍矿的限制主要集中在原矿出口和准入限制两方面。2010年以前，印尼政府为了鼓励矿产资源开发，促进经济发展，并不完全限制镍矿原矿出口。2010年以来，印尼逐渐收紧了包括镍矿石在内的原矿出口政策，政府希望借助本国的资源禀赋优势来吸引外国资本参与本国矿业相关产业链的工业基础建设，从而扩大就业，增加税收，把更多的产值留在国内，而不是仅仅出卖矿物原材料。因此，印尼有关包括镍矿在内的原矿出口政策总体呈逐渐收紧的态势：2012年5月，印尼政府开始逐步提高矿产品出口税率；2014年1月，印尼实施全面禁止镍矿原矿出口政策；2017年1月，印尼政府为了保障本国税收，开始附条件允许原矿出口；2019年，印尼能矿部将原定于2022年1月重新实施的原矿出口禁令提前至2020年1月1日生效；2022年3月，印尼政府表示可能从今年开始对镍产品加征出口税（如表2）。

外资准入限制方面，2012年，印尼规定了外国矿业公司的股份减持计划；2013年，印尼政府将采矿业列入《禁止和限制类投资产业目录》；2020年，为提振经济，印尼政府允许矿企申请延长采矿许可期限、扩大矿区作业面积，并允许持股51%的投资者转让其股份；2021年，印尼政府颁布了新矿业法规GR96号条例，取消了矿业公司中外资持股比例的限制，并放宽了外资剥离义务的履行期限（如表2）。

相较于国内矿业项目而言，海外矿业项目的资源禀赋条件相对更好，但因境外投资涉及不同地域文化、不同法律体系等多方面因素，投资的风险更高，成功的难度也更大。中国企业在印尼开展包括镍矿在内的矿业投资活动，应当首先对该国的矿业法律环境有一个清晰的认识，其次应当对可能出现的风险进行全面、客观、审慎地分析，采取合理的策略或措施来规避、转移或缓释这些风险。中国企业在印尼开展镍矿投资活动可能面临的主要风险包括：

中国企业投资印尼矿业项目的法律风险主要包括行业准入风险、法律冲突风险和本土化风险。如表-2所示，矿业是印尼的限制性投资行业，印尼政府对矿业政策调整比较频繁，这会增加外资企业的行业准入的法律风险。例如，辽宁省某大型矿业集团印尼镍矿项目曾于2013年开采生产并出口镍矿石，后因2014年印尼政府的原矿禁令而被迫停产达3年之久。印尼因为政治制度的原因，也经常出现全国性法律和地方性法律互相矛盾的情况，这是外资企业需要面对的法律冲突风险。2012年，印尼政府通过颁布《2012年第24号政府条例》规定了外国矿业公司的股权减持计划，需逐年把所持股份让渡给本国投资者，按照计划执行后，外国资本基于股权而享有的收益权势必会受到影响，这是外国资本必须面对的本土化法律风险。

法律变化风险作为固有风险难以完全规避，因此在投资前应当做好充分的调研和准备，一般可以通过外交途径、签订双边投资保护协定、运用国际争端解决机制、向保险机构投保（例如国内的中国出口信用保险公司、国外的多边投资担保机构等）等方式进行转移和缓释。针对本土化的法律风险，可以采取股权与债权投资相结合的方式来替代单一的股权投资，从而减少股权减持带来的风险。

包括投资并购审查风险、融资风险、汇率风险以及股权代持风险。根据印尼《矿产和煤炭矿业法》、《公司法》、《投资法》等有关规定，外资企业在印尼开展包括镍矿在内的矿业并购投资活动应遵循以下五个步骤：（1）被并购企业的内部流程，即通知—股东决议—公示的流程；（2）应当得到印尼能矿部的批准通过；（3）应当得到印尼投资协调委员会的批准通过；（4）因并购而修改的公司章程应当得到印尼司法人权部的批准通过；（5）触发了反垄断审查条件的并购活动应提交印尼商业竞争监督委员会进行反垄断审查。融资风险主要是指国际矿业投资并购项目往往因超出计划投资额而需要追加投资，而中国企业传统的银行借贷等单一化融资手段与投资并购国际化的要求不相适应。汇率风险是指，随着中资企业在印尼的镍矿投资项目的本土化战略的实施，从采购、生产加工到销售都会使用印尼盾作为结算货币，因印尼盾汇率不稳定而导致损失的风险。股权代持风险是指，《2012年第24号政府条例》规定了矿业公司中外国资本的股份减持计划，在现实中中资企业存在大量的股权代持情况，而印尼《投资法》（2007年第25号法律）第33条明确禁止外国投资者与国内投资者之间的股权代持行为，因此中资企业会面临股权代持协议被认定为无效的风险。

主要是指拟投资的矿业企业核心资产的质量风险。矿业公司的核心资产就是采矿权，而采矿权最重要的要素就是资源量/储量的多少及其可靠性。资源量的大小是开展后续冶炼加工工作的基础，资源风险实际上也决定着后续冶炼加工项目的规模，因此资源风险是所有风险中居于核心地位的风险因素。印尼镍矿项目的资源风险体现在：印尼的红土镍矿权区块所做的矿产勘查工作往往很少，因此对资源情况并不十分清楚；做过勘查的矿权区块也因工作程度和勘查技术水平的参差不齐而存在资源量可靠性风险。例如，2015年某香港上市的化工企业欲开发利用印尼苏拉威西岛Pomalaa矿区的红土镍矿，由于前期缺乏科学有效的资源核实工作，导致对矿区资源量抱有盲目乐观的预期，结果勘探的资源量远远低于预期，最后不仅冶炼厂的投资计划泡汤，且还面临因欠付委托方工程款而提起的诉讼。可见，在进行矿业并购的过程中，应在前期的调查核实中摸清家底，准确的资源量是开展后续活动的基础。

包括项目进度风险、项目经营管理风险以及项目配套基础设施风险。其中项目进度风险主要是指工期延误的风险，在印尼的矿业投资项目，工期延误的现象比较常见，其主要原因是工作效率低下、沟通协调不畅、物资供应不及时、罢工事件、工作签证难以申请等原因。工期延误会导致矿业投资项目的收益率下降，严重拖延则会致使投资失败。例如，根据辽宁省抚顺市某矿业公司苏拉威西红土镍矿建设项目的测算，工程拖延一年，其内部收益率比预期下降8%；拖延两年，内部收益率下降13%；拖延三年，其内部收益率则会降至内部报酬率之下，从而导致项目投资失败。项目的经营管理风险是指中资企业忽视了海外环境与国内的现实差异，盲目地照搬国内的经营方式和管理方法所带来的风险，通常表现为文化信仰冲突、罢工游行、劳资纠纷、环境污染问题等。例如，2018年在印尼茂物县开发铅锌矿山的某中资企业，为了提高工作效率加强了印尼员工的作息时间管理，由于沟通不畅，引起了对方的不满，被印尼员工以“不让周五礼拜”（Dilarang Sholat Jumat）为由投诉到当地宗教组织和媒体，结果几天后矿山被宗教组织和当地数千人围得水泄不通，正常的生产活动也被迫停止。在印尼为确保红土型镍矿开采和冶炼加工的顺利进行，必须要有相应的交通、电力、供水等配套设施，但印尼的这些配套基础设施非常薄弱，多数需要企业自行建设，且开采和冶炼加工的成套设备多数依赖从国内进口，需要履行复杂的清关手续，会产生额外的成本，这些都是外资企业的项目配套基础设施的风险。例如，2011年福建某矿业企业欲在马鲁古省塞兰岛建设镍铁冶炼项目，发现整个岛上只有15台柴油发电机组，且民用电力尚有缺口，公司只得自己另行建设电厂来解决冶炼厂的电力供应问题。

针对项目风险，中国投资者应当提高认识，因地制宜，切忌教条式地照搬国内经验，矿业项目管理是一个长期的过程，应当注重融入当地文化，培养和使用更多的本土员工，把项目风险降到最低。对于印尼镍矿项目的投资并购风险，中资企业应当尽量选择熟悉跨境并购业务、精通印尼本土文化和法律法规制度的专业化法律、会计、税务团队来进行规避。具体而言，对于融资风险，中资企业应当拓宽融资渠道，例如内保外贷、内保外债、贸易融资等方式予以应对。对于汇率风险，中资企业可以选择远期外汇买卖、外汇掉期（互换）、外汇期权等金融衍生工具来锁定汇率，规避和管理汇率风险。对于股权代持风险，中国投资者可以通过事先在公司章程中对代持人的股东权利（如：表决权、董事席位等）设定权限来进行处理。

中国企业投资海外矿业项目，主动规避和缓释法律风险，提高投资成功率的重要手段就是要尊重法律服务的先行性，加强矿业项目的合法合规管理。以往中国企业的海外矿业投资失败案例的教训就包括，投资初期不重视法律尽职调查，照抄照搬国内项目经验，投资过程中没有针对存在的法律风险点进行有效的规避和防范等问题。我们建议，中国企业在印尼镍矿投资并购中应当选择熟悉印尼矿业政策和本土文化的矿产资源领域的专业律师进行法律尽职调查，帮助识别和梳理出矿业项目中蕴含的关键风险点，为矿业投资项目的成功实施保驾护航。