徐建新：​破产法律修改与浙江法院实践

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破产法律修改与浙江法院实践

浙江省高级人民法院党组成员、副院长  徐建新

上午好！首先对第十一届中国破产法论坛的胜利召开表示热烈祝贺。9月27日，浙江省法学会破产法学研究会成立之际，浙江高院积极推动召开了第一届长三角破产法治论坛。在论坛上，我作了“破产法的修改完善与浙江法院的实践”的主题发言。这次破产法论坛主题同样聚焦于破产法律制度的修改完善，因此在上次发言的基础上，对一些问题作了进一步思考，借此机会，把这些想法提出来与大家进行分享交流。

第一，一个基本理念。企业破产法的修改和完善必须坚持市场化、法治化的理念。从审判实践看，目前的企业破产法已经提供了一个很好的市场化破产的法律制度框架，修改和完善的重点在于如何细化、深化。浙江是中小企业民营经济大省，浙江法院在破产审判工作中，始终坚持市场化、法治化方向。注重把市场理念贯穿到破产审判的各个程序和各个环节。我理解，破产审判工作中，有几个重要的市场：（1）破产财产处置市场。破产财产处置要尽可能保持债务人企业持续经营或整体出售资产，追求企业资产处置价值最大化。通过推进和规范破产财产网络司法拍卖等方式构建统一、开放、竞争、有序的破产财产处置市场。清算程序中破产财产的管理、变价和分配，其法律制度运行的效率很大程度上取决于商品市场运行的效率。在当下大力推进破产财产网络拍卖的背景下，在清算程序中可以考虑适当强化法律规定的强制性和法定性，降低债权人的意思自治程度，进而提升清算程序的效率。（2）重整市场，就是重整程序中投资人的引进。要推动重整资源通过市场机制实现与投资人的对接，充分发挥市场机制对重整资源的价值发现功能、对重整资源的优化配置功能，构建重整可能性的市场识别机制。重整程序中出资人权益能否调整、如何调整以及出资人的表决权、原出资人股权冻结的解除等法律问题，从根本上来说，是重整企业的市场估值问题。企业的清算价值、营运价值如何评估，等等，这些表面上看是法律适用问题，其实质是经济问题、市场问题。（3）破产管理人市场。要积极培育、规范和推动破产管理人市场，通过市场机制优化管理人资源与破产案件的对接，逐步完善管理人报酬的市场确定机制，强化管理人行业自律。

第二，两个基本判断。关于破产法律制度的修改完善，在多个场合我提到过，有两个基本判断，一个是破产法律制度的实施比修改完善更加重要、更加迫切，至少是同样重要和迫切；第二个是破产相关配套制度的修改完善比破产法修改完善更加重要、更加迫切，至少同样重要和迫切。以浙江为例，2018年全省法院受理破产案件突破两千件，2019年达2373件，这个数据在全国来讲是最多的。但人民法院受理的破产案件数量与经济生活中需要通过破产程序实现规范化市场退出的主体数量来讲，是冰山一角。所以，（1）针对案件受理，浙江高院统一部署，着力推进破产法的实施，打开法院受理的大门。重点工作是两项，一项是抓破产案件的严格依法受理，对于一审不依法受理的，通过二审的监督依法改判，在每年的全省法院工作部署中都将破产案件的依法受理作为一项重点工作来抓；另一项是大力推进执行案件移送破产审查工作，高院已经连续四年专门下发专题工作通知，每一年给全省11个地区下指标、定任务、通报考核，加大破产案件的依法受理力度。2019年，全省法院执行移送破产审查件2266件，审查后正式立案受理1895件，占全部破产案件的79.9%，共化解执行结案22502件。（2）针对破产配套法律制度的修改完善问题，早在2016年，浙江高院就积极推动省政府出台《关于处置“僵尸企业”的指导意见》、《推进企业破产审判重点工作及任务分工方案》等文件，率先在全国建立起省级层面实质运作的破产审判府院联动机制。去年，浙江高院向省委省政府提交《关于优化省级破产审判府院联动机制推动浙江破产企业处置工作继续走在全国前列的报告》，提出优化省级破产审判府院联席会议制度等建议并得到有效回应，联合相关部门印发《浙江省优化营商环境办理破产便利化行动方案》。该方案从加强部门合作、创新工作机制、推进破产案件简易审等多方面明确工作任务、牵头单位、时间节点等。温州、湖州等地先后出台具体的行动方案和实施办法，杭州等地专门就金融支持政策等制定细则。目前，我省这项工作在省发改委牵头、各相关部门配合下正在继续有力推进，已经召开了三次各部门的联络员会议，争取在常态化建设和细化监督落实方面进一步完善。

第三，三项重点内容。从破产审判实践的角度观察，当前破产法修改完善需要增加的重点内容是三项：合并破产、破产简易程序和个人破产。（1）合并破产问题，去年浙江全省法院受理的2373件破产案件，不完全统计，30%左右涉及到关联企业合并破产问题，这个与浙江作为中小民营企业大省以及存在大量家族企业的实际是相符合的。合并破产的实体标准如何把握，管辖、债权人会议等程序如何推进，债权审查认定、财产分配等事项的具体法律依据，等等这些问题，在企业破产法尚未涉及的情况下，浙江法院、管理人等充分发挥司法实践的智慧，就这些问题在传统民商法和诉讼法的框架内开展了大量的探索工作，高院连续十年发布的破产审判报告几乎都涉及到合并破产的内容。被列入最高法院“推进供给侧结构性改革十大典型破产案例”的浙江玻璃股份有限公司及其关联公司合并破产案、去年列入“全国法院十大商事案件”的浙江金盾系破产重整案都是我省法院审理的典型合并破产案件。浙江法院的探索和实践为企业破产法修改中增设合并破产法律条文提供了丰富的实践素材。（2）简易程序。目前《企业破产法》规定的是对所有企业一体适用的程序，并没有破产简易程序，今年初最高法院出台了《关于推进破产案件依法高效审理的意见》。审判实践对于破产案件简易审理的制度需求日益强烈，为推进这项工作，浙江高院先后制定《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》、《关于深化执行与破产程序衔接推进破产清算案件简易审理若干问题的会议纪要（二）》，我们特别强调在破产清算案件审理中，需要强化破产清算程序的法定性和强制性，适当弱化债权人意思自治；需要强化债权人等利害关系人的知情权和监督权，适当弱化债权人的表决权。我们也关注到，美国破产法在第7章清算程序中规定，管理人有义务代表无担保债权人整体的利益，监督破产财团的变现和分配过程，但需要债权人亲自参与或介入的工作并不多。在极少数财产数额巨大、极端复杂或争议较大的案件中，债权人仍可以选择成立债权人委员会。日本破产实务中几乎不存在需要决议的事项。过去，破产管理人的解雇、营业的停止和继续、对管理人行为的许可等，都是债权人会议的决议事项。但现行法规定该权限都归属于法院的许可事项。废除这些必要决议事项后，向债权人提供信息的任务则主要靠破产管理人主持的债权人说明会和会议记录的披露等来实现。总体观察，破产清算案件的简易程序需要对《企业破产法》第六十一条规定的债权人会议职权作出改造。域外的重要立法经验值得借鉴。（3）个人破产，国家层面，这项工作已在紧锣密鼓开展，最高法院、国家发改委先后出台《加快完善市场主体退出制度改革方案》等文件。日前，深圳出台《深圳经济特区个人破产条例》。浙江法院的做法是实践先行。自2018年底以来，以温州、台州、丽水遂昌为代表的浙江法院在现行法律框架内的个人破产制度探索逐渐开展。到今年8月底，温州、台州共受理个人债务集中清理案件151件，办结44件。丽水遂昌法院完成第一阶段6个债务重整典型样本的测试工作，共化解31件执行案件和2件诉讼案件。浙江高院将“关于深化破产审判及个人债务集中清理体制机制改革的调研”列为今年的重点调研课题，作为预期的调研成果，我们设想是两个：一是充分发挥和挖掘现行法律制度尤其是执行制度中的个人破产制度的因素，出台一个个人债务集中清理工作的业务文件。二是推动省人大进行个人破产的立法。这项工作任重道远，但意义重大，有赖于社会各界尤其是破产业界有识之士的共同努力！

谢谢大家！