政府机构设置决定城市更新成败

01内地城市更新是趋势

（一）内地城市人口规模并不少

我们中国属于人口大国，一城市常住普遍都是千万级别人口规模，内地都是百万级人口规模。

根据2014年11月《关于调整城市规模划分标准的通知》，我国对原有城市的划分标准做了调整，1000万以上城区人口的为超大城市，500-1000万城区人口的为特大城市。100-500万为大城市，50-100万为中等城市，20-50万为小城市。

目前，超大城市有4个，特大城市有10个。排除这些超大城市和特大城市，剩下的大城市和中等城市数量为数众多。

（二）绝大多数普通人更适合内地

2019年12月25日中办、国办联合印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》指出全面放宽城区常住300-500万的大城市落户，全面取消常住人口300万以下城市落户限制。

前几天，易局发布了《2019年全国50城房价收入比名单》，很明显，一些大城市的房价收入比已经让很多人6个钱包祖祖辈辈的积蓄都不够用了。大部分都向往一二城市，但是理想美好，现实骨感，经济越发达，房价越高，生活成本越高，压力更大。小城市则人口规模太少，产业基础薄弱，工作创业机遇很少。

同时，近些年，随着一二工业的成本普遍上涨、基础建设的加速和完善，相当数量的制造业产业不断外溢内地城市。

综上，这意味对于绝大多数的普通人而言，内地中等城市会是一个折中的选择，既有产业基础有一定的工作创业机遇，承受的各种压力也会相对小一些，更宜居。随着逆全球化进程的开启，未来更多依赖内需市场，外贸可以预计会出现不同程度的萎缩。

（三）内地城市数量众多，更新市场潜力巨大

结合《第一财经周刊》为338个中国地级以上城市分级，评出一线城市4个，新一线城市15个，30个二线城市，70个三线城市，90个四线城市和129个五线城市，还有众多地级城市以下的六七八线城市。

（备注：不同的模型不同的评级标准，结果都不同）

（四）内地城市净地开发或招拍挂面临土地紧缺困境

内地用地指标紧缺，受限耕地永久基本农田、国土控制规划紧约束限制及城市化进程过度开发建设使用；农地入市难度很大等等。

（五）内地城市一样需要城市更新

城市化进程40年来，很多城市都存在各种城市建设与管理难题与问题，如建筑质量、土地使用效率低下、公共配套市政基础设施不足，缺乏保障房、急需解决的历史遗留违法建设问题、消防安全生产环保卫生问题、产业升级、土地财政收入问题等等。都能或需要城市更新予以解决，城市更新也是未来的趋势。

02设置城市更新机构的必要性

城市更新涉及众多的政府职能部门，城管、发改、规划国土、财政、招商工信、环保水务、国资集资、房产登记、住建、文体旅游、交通、教育等等。

设立专门的城市更新机构，明确权责，从多部门管理向统一化管理，有效整合分散在不同业务部门的职责，减少审批事项，降低推诿扯皮，减少机构重叠，避免政出多门，多重管理，重复审批、职责脱节交叉，提升城市更新管理审批效率，实现主动管理，提升事前事中事后监管能力，科学规范了政府职能和服务意识。

因此，有必要组建专门的城市更新主管机构，加强顶层设计，统一管理，权责明细对等。

备注：如有必要，城市更新局可以与当地征地拆迁查违部门一起组成一个部门或联署办公。征地拆迁查违在每个城市对当地政府而言，都是难度最大的基层工作，没有之一。借助城市更新，可以解决一些征地拆迁查违问题。

03城市更新机构的职能

04不同城市的更新机构设置

据我了解，一些城市通常在地方投资平台下设更新办公室，一方面是不属于正式的政府职能机构，另一方面是属于临时机构，更关键的是层级比较低，很难协调各个政府职能部门，也很难协调政府部门、村集体、业主其他产权权利人及开发商之间的关系，导致项目长期推不动。

• 是否成立城市更新管理部门？

• 成立什么级别的更新管理部门？

• 是政府组成部门，还是一般机构的内设部门？

• 还是直属垂直单位？

• 还是派出机构还是事业机构？

• 是临时机构还是常设机构？

政府组成部门，一把手一律由同级人大常务会任命；直属机构的一把手则由政府发文任免，无需人大通过；派出机构一把手直接由上级政府职能部门任免，无需经过当地政府通过。

内设机构一般没有独立财政权、人事权，很难独立开展工作；直属机构人员、财权、物力均有上级部门管理，求安求稳现象突出，较难配合地方工作，统筹协调难度较大，接地气不足，未必能契合当地经济社会发展情况。

派出机构则属于双重管理，即辖区政府管理与上级直属部门管理，但是与直属机构问题类似，很难配合当地工作。事业单位多为政府职能部门提供服务，缺乏行政性。当然以上都是一般情况下，非绝对。

涉及棚改比较多的城市，在住房和城乡建设局成立下属更新部门如南宁；内地不少城市的更新部门直接由当地的棚改部门改头换面而来。如海口、西安等地。

涉及城中村更新改造比较多的城市，在自然资源局成立下属更新部门如深圳、佛山、中山、惠州；更新改造项目数量比较多，急需更新改造的城市一般会成立城市更新局，更新项目较少，推动没那么急切的城市一般在住房和城乡建设局和自然资源局下设部门负责管理城市更新事宜。

在更新机构层级上，一般是自然资源局或住房和城乡建设局下设低半级的城市更新局。如自然资源局为处级，城市更新局一般为副处级。

05更新机构设置在住建部门和规划国土部门有何不同

06城市更新机构内设部门有哪些

办公室、法制政策、计划管理、规划审查、项目监督、用地管理、建筑设计等。

可根据当地情况少设置一些部门，如计划和规划合并，法制政策、用地管理、建筑设计、办公室等都可沿用或直接借用自然资源已有的部门开展工作，避免工作业务分解过细，业务交叉，人员及组织机构膨胀，不利于内部统筹协调，降低服务效率。

07内地城市更新机构设置的建议

08总结

为什么有的城市更新政策制定了很多年，但是实质落地的更新项目没有几个，甚至长期停滞？

一方面是更新的顶层设计和更新政策不合理，理论性太强，照抄硬搬，不接地气，无法满足多方利益的诉求和需要。

另一方面很大原因是政府的更新机构设置不合理，存在管理协调方面重大问题，难以满足更新政策落实的问题。

当然还有其他一些问题，这里暂且就不提了。