杨老师的基建课堂 作者：杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂（ID:msyangteacher)
近日，财政部公布了财政部长在全国财政工作会议上的讲话。讲话中提出，2022年将持续防范化解地方政府隐性债务风险。这项工作需要长期坚持，决不能放松。对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责，完善防范化解隐性债务风险长效机制。要加强部门协同监管，强化预算约束和政府投资项目管理。要按照既定部署，抓好低风险地区全域无隐性债务试点。
新时代的财政事业要坚持量入为出、以收定支，收支安排积极稳妥、留有余地。健全民生支出管理体系，加强财政承受能力评估，从源头上防范过高承诺、过度保障的制度机制更加完善。政府总体杠杆率保持基本稳定，隐性债务风险逐步化解。
结合讲话中提出的“财政收与支的矛盾永远存在，“要优化结构、精准支出”的财政工作方法论；我们可以看出，新时代下地方债务面临的问题正在起变化，需要我们重新思考：
平衡债务与发展的关系
地方债务的根源就在于地方财政长期存在较大的收支矛盾，使得地方政府需要通过或明或暗的方式举债，才能实现政府工作的各项诉求。并且，由于目前国内大多数阶段还处于发展中的状态，短期债务率的提升是发展中的正常现象；尤其是在宏观政策需要继续实施积极的财政政策时，政府杠杆率的短期增加并不奇怪，也是当前发展主旋律下的最佳选择。所以，地方债务问题将跟随地方财政的收支矛盾持续存在，并将在未来不短的时间内持续处于较高的状态。
因此，目前地方债务的管理焦点并不在于压降地方债务率，事实上当前的地方债券发行规模也正在屡创新高；针对地方债务的管理焦点在于，如何保障不出现系统性风险、以及处理好债务率与可持续发展间的平衡。既要保障当前不出现地方债务风险问题，也要维持地方财政的“健康度”、避免因债务结构失衡影响地方长期发展。财政部近年对新增地方债券的态度一直是，确保增加的债务与发展进度相匹配，实现有效投资，避免债务杠杆与实际投资产生差距。
由此我们就不难理解，为何近年针对地方债务管理的重点在于地方债务工具的创新；当前需要的是一种风险与用途可控制的债务工具，能够在控制总量、控制用途以及控制风险的前提下允许地方政府适当举债，而不是继续限制地方债的发展。在继续平衡债务与发展的基调下，下一步的重点仍然是地方债券制度的优化与创新，继续开好地方债务的“前门”，结合2022年的货币政策来实施积极的财政政策，以及帮助地方政府调整现有的债务结构。
地区差异下的分类管理
过去很长的一段时间内，由于地方债务管理“由上至下”的体系，中央对地方债务的监管是趋向一致的，使得地方债券、城投债市场长期未能反映地区差异，聚焦点一直在“政府是否兜底”上。随着管理体系更新以及市场的逐渐成熟，如今的地方债务问题终于出现了明显的地区差异，未来的债务风险管理将根据实际情况、根据不同的风险等级采取不同措施。
财政收入好、债务率较低的低风险地区，已经在积极试点“无隐性债务”，进一步调整债务结构，提高财政资金的运作效率；
财政收入尚可、但债务率较高的中风险地区，则在积极推进隐性债务的市场化置换、城投债务的结构性调整，如近期沿海地区就在进行举债成本的压降，稳妥化解潜在的债务风险；
对于债务高、财政收入增速放缓的相对高风险地区，则审慎新增债务、出台债务风险的防范措施，多举措提高市场投资者的信心，并积极解决流动性问题；必要时进行“财政重整”，重新调整财政收支边界，建立更可持续的财政机制。
这也意味着未来针对地方债务的监管也将“分门别类、各有不同”；针对不同的地区、不同的情况，将有更精细的管理。
政府支出的边界线问题
在今年的财政工作会议讲话中，提到了“健全民生支出管理体系，加强财政承受能力评估，从源头上防范过高承诺、过度保障的制度机制更加完善”；这是继政府责任清单制度与财政支出绩效管理提出的新举措，意在划清政府支出的边界，重申地方政府对于基本公共服务的服务范围，不再是无条件的“大包大揽”。
这意味着未来对于财政支出的范畴将有新的界定，在地方财政收支持续矛盾的情况下，继续约束地方财政的支出、持续过“紧日子”是必然举措；对于隐性债务较高的地区来看，也必须通过每年度的财政结余来降低债务率，才能维持财政的可持续运转。尽管地方税种已经在路上、地方财政的收入增长值得期待，但从债务率与长期风险管控来看，持续管控地方政府的支出范围确有必要；对于政府支出的管控，将日趋严格。
债务的显性与隐性之辩
地方政府与城投的债务全貌，直到如今还是一个谜；尽管从不同口径有几种估算方法，但至今都很难拿出一个准确的数字。因此，在谈及地方债务风险问题时，不得不面对三个概念：法定地方债务、地方隐性债务以及广义的政府性债务。
从目前管理的趋势来看，显性的地方债务已然制度相对健全、具备了“开明渠、堵暗道”的基本条件；但在显性债务率已经较高的情况下，隐性债务有多少能够转成显性、未纳入债务管理系统的隐性债务如何处置，仍然是个棘手的问题。由此可见，距离地方债务问题的真正解决还比较遥远；如今只是理顺了基本框架，能够遏制债务率的新增。
而在制度性的转变下，许多尚未露出水面的隐性债务仍是个较大的问题，也是地方政府可持续发展的隐患、是制约发展的重要因素；但存量问题的解决，也并不能一蹴而就，不仅需要改革的配合，还需要周期与外部环境的变化。
从这个角度来看，冰山下的隐性债务也未必需要马上露出水面，当务之急仍然是宏观政策的“六保六稳”工作以及显性债务的新一轮制度改革；在遏制新债务生成、压降非经常性支出以及约束整体开销的大前提下，先留出政策空间与财力，再徐徐图之、不急于一时。
未来数年，地方债务仍将是一个重点话题。
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