城市更新“大开大合”，地方特色开始显现

城市更新自2019年12月17日中央经济工作会议被首次提出后，城市更新迎来政策的密集发布期。

2020年11月，住建部部长王蒙徽发表署名文章《实施城市更新行动》，提出建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市的城市更新行动。

2021年3月，“城市更新”首次写入总理政府工作报告。来到8月，风云变幻。住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题》的通知，否定城市更新沿用过度房地产化的开发建设方式，明确坚持“留改拆”并举，划定“2255”底线。一时间城市更新仿佛被按下“暂停键”。

但随后在2021年11月4日，住建部又发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，通过探索城市更新因地制宜的工作机制，加深城市更新对于赋能城市发展发挥的多重功能。

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回头看来，可以发现，国家在城市更新上一直持鼓励支持态度，从最新各地的政府报告中可见一斑。

2022年开年以来，超过30个省市政府，在工作报告中提及施行城市更新相关行动，内容既涵盖老旧小区、街区的综合整治提升，城市道路与管网改造升级，旧公园改造，加强历史文化保护等传统项，也覆盖到了建立城市体检评估机制、构建“15 分钟生活圈”、数字赋能城市智慧管理等新内容。

今年两会，国家总理李克强又再一次在报告中提到“提升新型城镇化质量，有序推进城市更新”，因此，禁止大拆大建更像是政策纠偏，是政策对于市场端随意砍伐古树、为实现项目获利而大举征拆迁等一系列粗暴动作做出的回应，目的是让城市更新回归利国惠民的初衷。

此前，由于大家对城市更新这一概念相对陌生，还多停留在认知层面，尝试去理解这一新鲜事物。但是伴随着当前城市更新行动深度广度不断加大，今年两会，各位代表已经开始针对实质性推动城市更新项目，提出更新操作层的建议和话题。

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资金端口，全国人大代表、四川省住建厅厅长何树平就建议“设立国家城市更新基金，探索新型可持续模式”。针对城市更新存在的水平不高、资金缺口大筹集难等问题，由财政出资设立国家城市更新基金，拓宽融资渠道，通过母子基金架构，对项目的全过程进行管理，为融资、规划、建设、运营提供全方位服务，以此实现显著提升财政资金的撬动作用，破除城市更新资金瓶颈。

参与主体端，全国人大代表、中建五局总承包公司项目质量总监邹彬，针对目前城市更新存在相关政策尚不完善、涉及利益主体众多、规划审批程序复杂、资金需求大、建设周期长和收益回报不确定等现象，建议政府鼓励社会资本从规划设计、投资、研发、建设、运营等全产业链上深度参与城市更新项目，鼓励大型国有企业通过多种方式参与更新改造，发挥其全产业链、全专业优势。

随着城市更新工作在各地不断地探索、试点，各地的政府和企业对于城市更新的认知也越来越深刻，把握得越来越准确，一些开展城市更新较快的城市都在推进城市更新相关立法，并且逐渐形成地方特色。

1、上海：区域统筹，点状突破

虽然在深圳和上海的城市更新条例中，都提到区域统筹的概念，但解读文件后可以发现，上海对于区域统筹，做出了更明确和高规格的要求。

首先是引入“统筹主体”概念，统筹推进更新区域内的城市更新活动。围绕“统筹主体”，建立了统筹主体遴选机制，赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等职能。一系列配套措施体现出的是上海市政府放权赋能，展现推动城市更新工作的决心和谋划。

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上海也力求点状突破。空间上的突破是在《条例》最后做出“浦东新区城市更新特别规定”，鼓励浦东探索空间垂直利用、复合利用，加强旧区改造，盘活产业用地方面的创新机制、模式。

实践中，上海地产组织多家地方国企入局上海城市更新基金，聚焦于支持开展上海市城区的旧城改造、历史风貌保护、租赁住房等城市更新项目，缓解企业“三道红线”压力

此外还有“场所联动”股权转让新机制，加权汇总规划实施方案评审得分和竞价得分，最终确定合作企业，实现了综合土地市场与产权市场特色的择优遴选招商目标。这其实也能够加快政府端财政资金回笼，缓解区级政府的财政压力。

2、深圳：唯一提及“拆除重建”

在《深圳经济特区城市更新条例》中，拆除重建类具体是指通过综合整治方式难以改善或者消除条例第二条第二款（环境恶劣或者存在重大安全隐患）规定的情形，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照规划进行重新建设的活动。这与8月31日住建部禁止大拆大建的文“似乎冲突”，拆除重建类项目就不能推进了吗？其实不然。

首先，住建部在“严格控制20%规模拆除”时，有一个前提是“除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外”。

深圳的实际情况存在大量的违章建筑，合法外的建筑比例超50%，并不含在拆除20%的限定范围内。

其次，文件受法律效力和时间效力等影响，一般而言，法律的效力层级为：法律 > 行政法规 > 地方性法规 > 部门规章 > 规范性文件，《深圳经济特区城市更新条例》属于地方性法规，《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》是住房和城乡建设部发布的，属于规范性文件，所以从效力级别上，前者高于后者的。

最后是由城市特殊性决定，作为国内最早进入城市更新的城市，中国特色社会主义先行示范区的建设目标、远超国际警戒线的土地开发强度（47%）、10倍以上的全国平均人口增长水平等现实情况，使得深圳完全有必要走一条勇于创新、经济高效的更新路。

因此，短期内深圳的拆除重建项目可能会进程受阻，但是形势如此，未来发展已是必然。

3、广州：“标图建库”，“融资、复建”，旧村改造在进行

城市更新一直都面临界定不清晰的问题，而“标图建库”就很好的解决了城市更新项目的“身份”问题。

“标图”是指每宗拟改造地块在卫星影像图、土地利用现状图、土地利用规划图上进行标注，“建库”则是指将各地级以上市将标图成果报送省国土资源技术中心，录入省国土资源信息库，建立“三旧”改造地块数据库。

通过“标图建库”，形成三旧图斑并获取标图建库号，成为界定城市更新项目的重要依据。

此外，由于已标图建库区域通常不规整不成片，出现边角地、夹心地、插花地（“三地”）的情况，不利于片区统筹，整体开发。因此在政策中规定该“三地”可不受上盖物占30%比例限制，可与与主体地块一并申请纳入标图建库范围，妥善解决了实际操作层面问题。

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广州在旧村改造类的城市更新项目中，引入了“复建区”和“融资区”两大概念。复建区指的是旧村改造中，为村民重建的居住区，融资区则给到开发商进行开发。

根据广州市政策文件，项目分期改造时，应当按照“复建区”优先于“融资区”的顺序安排，或每期将安置地块与融资地块结合安排，但首期应当优先建设安置房。且居住用地内的公共设施需要在规划地块建设总量完成50％前建设完毕。

此举首先保障了村民在回迁后拥有较好的住房条件，实现城市更新项目的初衷。此外，《广州市城市更新片区策划方案编制和报批指引》进一步要求“对融资地块开展楼面地价评估，以五家以上（含五家）评估机构评估结果确定融资楼面地价”。此举在降低村改风险的同时，其实也是监督和帮助企业算好更新账。

引用清华大学教授尹稚的一段话：“去年（2021）是建党一百周年，一百年前的中国是一个百年未有之大变局情况下为民族解放、国家独立而奋斗的波澜壮阔的进程，走了一百年。

当下我们又面临新一轮的变局，过紧日子也好，市场艰难也好，其实是在更高平台上求发展，求壮大的一个大的格局”。

城市更新作为与城市发展息息相关的事业，何尝不是如此？伴随无序膨胀的行业发展显然不是大家所期许的，因此当前城市更新正在经历政策紧约束和地产行业阵痛中蜕变、升华。

相信未来，城市更新仍是一片光明。