《海南自由贸易港企业破产程序条例》：意义·理念·亮点

2021年12月1日，海南省六届人大常委会第三十一次会议审议通过了《海南自由贸易港企业破产程序条例》（以下简称《海南破产条例》或《条例》）。《条例》坚守宪法和法律、行政法规的基本原则，坚持改革开放总基调，借鉴域外破产立法理念，吸收其他省市破产规范制定及实践经验，对现行破产制度进行了集成创新。《海南破产条例》的颁布不仅填补了海南自贸港的破产立法空白，也为现行破产制度的完善提供了有益的探索成果。《海南破产条例》的颁布实施必将成为贯彻落实党中央、国务院建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的重要举措，必将促进加快形成海南自贸港法治化、国际化、便利化的营商环境。

（一）《海南破产条例》是构建海南自贸港制度体系的重要一环

2018年4月11日，中共中央、国务院公布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，赋予海南经济特区改革开放新的使命，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。2020年6月1日，国务院公布《海南自由贸易港建设总体方案》，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系，随后税收、贸易、投资、金融等相关配套政策密集落地。2021年6月10日，第十三届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《海南自由贸易港法》（以下简称《海南自贸港法》），为海南自贸港的建设和发展提供了原则性、基础性的法律保障。

《海南自由贸易港建设总体方案》授权海南制定出台自由贸易港商事注销条例、破产条例、公平竞争条例、征收征用条例。《海南自贸港法》[1]则要求海南自贸港按照便利、高效、透明的原则，建立市场主体设立便利、经营便利、注销便利等制度，优化破产程序，并授权海南省人民代表大会及其常务委员会（以下简称海南省人大及其常委会）制定具体办法。海南省人大常委会审议通过的《海南破产条例》不仅是建立海南自贸港制度体系的重要组成部分，更是不可或缺、不可替代的关键一环。《海南破产条例》在《海南自贸港法》项下，与其他条例等有机结合，构成海南自贸港整体制度体系和法治环境，从而为海南自贸港的健康发展打下坚实的法治基础，是贯彻落实海南自由贸易港战略布局和国家政策的具体体现。

（二）《海南破产条例》是优化海南自贸港营商环境的重要举措

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，“法治是最好的营商环境”。法治的基础是有法可依。《海南破产条例》的出台，是优化海南自贸港营商环境的重要举措。海南自贸港根据实际建设需要，以我国现行《企业破产法》基本制度为基础，一方面，注重重整及和解制度的完善，尽力帮助困境企业恢复新生，另一方面提升破产程序效率，引导和推动破产处置工作，加快清算企业退出，有利于实现市场主体的优胜劣汰，优化社会资源配置，有利于完善现代破产制度，对于打造海南自贸港之法治化、国际化、便利化的营商环境无疑具有重要意义。

（三）《海南破产条例》是完善现行破产制度的有益尝试

我国现行《企业破产法》于2007年正式施行，至今已有十四年之久。施行过程中，出现的诸多问题制约着破产制度更好地发挥价值和作用，同时全国各地也有很多有益的实务经验和探索成果。全国人大常委会《2021年度立法工作计划》已将现行《企业破产法》纳入修改范围。《海南破产条例》聚焦当前破产程序中的突出问题，注重破产实务和立法前瞻，借鉴不同国家和地区的立法理念，吸收我国其他省市破产实践中的成熟经验和做法，创新解决路径，规定了现行《企业破产法》所没有规定的内容，为完善并丰富我国现行破产制度进行了有益尝试，对我国《企业破产法》的修改和优化无疑具有参考和借鉴意义。

《海南破产条例》根据《海南自贸港法》的规定，遵循有关法律、行政法规原则，结合海南自贸港实际制定，全篇共十章、六十七条。纵观《条例》全篇，破产保护、权利自治、政府服务、制度创新、效率保证、债务人拯救等理念贯穿始终，并以具体规范的形式体现。

（一）破产保护理念

纵观当代破产立法，一个不可逆转的潮流，就是全方位树立破产保护理念。《海南破产条例》顺应这一历史潮流，特别注重破产保护。集中体现在以下几个方面：

一是平等对待各类主体，平衡保护各方利益。《条例》注重平等对待境内外当事人，一体保护其合法权益，其立法宗旨不仅依法保护境内债权人、债务人及其他利害关系人的合法权益，也包括境外债权人等主体的合法权益。

二是扩大破产保护范围。《条例》的适用对象不仅包括《企业破产法》明确规定的企业法人，也包括《合伙企业法》提到的合伙企业，以及个人独资企业。[2]

第一百三十五条规定，其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。

《中华人民共和国合伙企业法》第九十二条规定，合伙企业不能清偿到期债务的，债权人可以依法向人民法院提出破产清算申请。

《中华人民共和国民法典》第一百零二条规定，非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。

即个人独资企业属于非企业法人，《企业破产法》原本规定的适用主体并未包括个人独资企业。该条例将个人独资企业纳入适用对象，更加符合该条例对债务人进行挽救、再生和发展的立法本意。]]。

三是兼顾对债权人与债务人的保护。《条例》第四章专门规定债权人权利的行使，第五章、第六章细化规定了挽救债务人的两大制度——重整与和解，其他相关规定还散见于其他章节中。

四是保护债务人财产。《条例》规定了紧急情况下，在破产受理前可以对债务人财产进行保护性查封，从而保护债务人财产，亦维护了全体债权人利益；扩大了破产受理后中止执行和解除保全的机关范围，不仅包括人民法院，也可以包括海关、公安、税务等机关。

五是赋予债务人董事、监事及高级管理人员（以下简称董监高人员）在一定条件下提请申请债务人破产的义务和责任，最大限度避免破产财产流失或错过最佳破产时机，这对于及时挽救债务人、提高债权人清偿率至关重要。

六是强化破产事务管理，保障管理人履职。管理人承担破产事务的具体管理和执行，确保管理人忠实且富有效率地执行职务，无疑是破产保护的重要体现。《条例》扩大了破产审理法院的职权，规定管理人可以就破产程序中履职行为申请法院协助，若其他机构不予配合或妨碍管理人依法执行职务的，法院可以给予处罚。

七是注重重整计划的执行，确保重整成功。债务人重整对债务人和全体债权人的利益都是最大限度的保护。确保重整计划经人民法院批准后能得到切实执行，这是破产保护的重要体现。《条例》高度重视重整计划的执行，规定债务人在重整计划执行过程中，如遇到相关单位和个人不予配合的，债务人可以申请法院协助执行。这既解决了债务人无能为力的困境，也为人民法院协助执行提供了法律依据，从而保证重整计划不会因为债务人以外的相关单位或个人不予配合而夭折。

（二）权利自治理念

为充分发挥破产制度价值，挽救困境债务人，最大限度保护债权人等相关破产当事人的合法利益，促进市场经济良性运行，《条例》尊重债权人、债务人等参与主体的意思自治，除《企业破产法》规定的破产当事人权利自治的内容外，《条例》第十八条规定，债务人与债权额占已知债权总额四分之一以上的债权人协商一致，可以向人民法院推荐管理人人选，将自治理念延伸到对管理人的选择上；第四十一条特别规定，申请重整前债务人与债权人、出资人等利害关系人可就债务清偿、出资人权益调整等协商签订协议，相关内容可直接纳入重整计划草案；第四十六条规定，在有财产担保的债权人同意情况下，其可以被纳入和解债权人范围，充分体现了权利自治理念。

（三）政府服务理念

破产案件涉及面广，要完整地处理好破产事务，尤其破产重整事务，往往离不开政府相关职能部门的支持。政府在破产案件审理过程中如何定位，这在法律层面尚未解决。《条例》开创性地将破产案件的审理与政府职能紧密结合，并进一步强化政府服务于破产保护这一重要理念。《条例》强化政府服务功能，进一步明确及加强了政府及有关部门在破产程序中的职责。例如，《条例》第四条明确提出建立府院联动机制，规定县级以上人民政府应当与人民法院建立行政与司法协调机制，统筹推进破产处置工作，第四十条进一步明确政府各职能部门的服务意识和责任等，如税收政策、信贷政策、信用修复等；第五条规定设立破产事务管理部门这一专职服务机构，协调司法与行政工作，进一步明确行政机关在破产程序中的地位与作用，强调政府的支持与服务职责。

（四）制度创新理念

《条例》坚持问题导向，聚焦当前破产程序中的突出问题，对目前国内破产实务已经普遍实行的成熟经验和有益探索进行归纳提炼，对标国际一流标准，研究提出制度性解决方案，创新解决机制。例如，为解决实践中破产程序需行政力量支持，而政府部门又因缺乏相关规定难以在破产事务中发挥作用的难题，《条例》第五条在参考英国及香港破产管理机构有关制度基础上，明确引入破产事务管理部门，由其负责行使破产事务的行政管理职能，并在《条例》第三章对其职责进行细化规定。《条例》第八条确立了关联企业实质合并破产的审理方式，并在《条例》第十条规定了处理该类破产案件应当组织听证的要求。《条例》第四十一条、第四十二条明确规定了我国实务中已普遍实行的“预重整”制度。

（五）效率保证理念

保证破产程序效率是破产保护功能的重要体现，也是破产程序的重要理念。《条例》特别注重提高破产程序效率，一是第十条规定了听证程序的具体流程，明确了应当组织听证的具体情形；二是第二十五条明确了债务人、债权人对债权表记载的债权提出异议的时限要求；三是第三十七条明确了重整计划草案第二次表决的期限，防止破产重整程序久拖不决；四是第八章专章规定了破产简易程序，简化相关流程，合理压缩期限，降低破产成本，提高破产效率。

（六）债务人拯救理念

重整与和解是积极挽债务人企业的再建型债务解决制度，《条例》梳理和完善各项具体制度，增强了重整与和解制度的可操作性。例如第十条、第三十四条规定了重整投资人的权利义务，为重整程序中成功引入重整投资人提供制度支持；帮助重整企业进行信用修复。《条例》第四十条明确提出，政府应增强重整配套服务，重整计划执行期间及执行完毕后，相关单位不得对重整企业在市场准入、招投标、行政审批、公共服务等方面额外设置限制性条件，债务人在重整计划执行过程中，相关单位和个人不予配合的，债务人可以申请人民法院协助执行。此外，《条例》还对和解制度进行了细化完善，增强和解程序的适用性。

（一）吸收先进经验，填补制度空白

1.创设破产事务管理部门，明确角色职责

《海南破产条例》第五条参考了英国及香港破产法中破产管理机构的有关制度，提出设立破产事务管理部门负责行使破产事务的行政管理职能，承担行政与司法协调机制的日常工作，是该条例的重大创新之处。这是首次以地方性法规的形式明确设立破产事务管理部门，在此之前，我国仅有深圳地区在《深圳经济特区个人破产条例》中提到设立破产事务管理署，负责个人破产事务相关管理和协调工作，但全国尚无关于企业破产的破产管理机构。

破产程序因其综合性及复杂性需要行政部门在诸多方面予以支持配合，而行政部门囿于缺乏法律依据难以在破产事务中充分发挥作用，为解决实务中该难题，《海南破产条例》第十六条、第十八条将破产事务管理部门定位为“破产管理和服务机构”，主要承担破产事务的行政管理职能，负责行政与司法协调机制的日常工作，还可以向人民法院推荐管理人人选。

2.规定重整投资人权利义务，回应现实需求

《海南破产条例》初步构建了重整投资人的相关规范，有效回应了重整投资人深度参与破产程序的现实需求。实务中，陷入困境的重整企业多数已无法通过自身“造血功能”完成一揽子安排，亟待外部投资人介入以提供业务、资金等各方面的支持，重整投资人的参与对企业能否真正重整成功至关重要。然而，目前我国《企业破产法》对重整投资人未作任何规定，《海南破产条例》对该部分内容进行了有效填补。

《海南破产条例》第十条规定了人民法院在受理破产申请前，意向重整投资人可以参加相关听证；第三十四条第一款规定了根据重整实际需要，重整计划草案可以包括重整投资人退出机制的相关内容，第三十四条第二款规定了重整投资人对债务人财产、债权债务和经营状况享有知情权，有权查阅债务人有关资料，并承担保密义务。这些规则虽然相对原则，但已初步构建起重整投资人参与重整投资法律机制及其基本权利义务框架，强化重整投资人在破产程序中的地位，有效地回应了现实需求。

3.新增申请主体，明确董监高主动提请债务人申请破产的义务及责任

《海南破产条例》第六条第四款新增了债务人董监高人员提请债务人申请破产的义务，即债务人的董监高人员在知道或者应当知道债务人出现破产原因时，应当及时书面提请债务人向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。鉴于债务人董监高人员对公司情况较为了解，将其纳入申请主体范围具有合理性，由其提请申请破产有利于及时挽救困境企业，有效避免债务人经营状况继续恶化和财产进一步减损，充分保护债权人合法权益。

此外《条例》第六十二条明确规定董监高人员因故意或者重大过失不履行主动提请申请义务，造成债务人财产损失的，应当依法承担赔偿责任。该条款有利于警示及督促相关主体及时履行申请义务，增强该条例的适用性及可操作性以更好地发挥作用。

（二）总结实务做法，补充具体规范

1.明确府院联动机制，加强行政司法协调

企业破产程序具有极强的外部性和社会性，破产程序的顺利推行需要政府的支持配合。目前，已有多地采用府院联动措施或机制，但多是“一事一议”的个案解决方式，具有临时性、不确定性、非规范性等特点。

《海南破产条例》对府院联动机制进行了非常细致的规定。《条例》第四条释明政府及相关部门在破产程序中的职责。第四十条进一步细化规定政府及相关部门应当从税收政策、信贷支持等多方面加强对重整企业的支持，帮助债务人实现重生，在重整程序中依法修复其信用、协助其执行；强调切实保障重整后企业涅槃重生，相关部门不得对其未来发展增加额外限制。前述规定聚焦当前破产程序中的突出问题，归纳提炼国内破产实务中的成熟经验，充分发挥政府服务在破产程序中的积极作用，尽力为债务人创造重生机会，最大限度保护债务人合法利益，促进破产程序良性运行。

2.探索预重整规则，强化庭内外程序衔接

《海南破产条例》基于对比较法的借鉴与全国各地实务经验的总结，从制度层面对预重整作出了规定。预重整制度肇始于美国，是庭外重组与破产重整的有机结合，在国际范围内已经获得广泛运用。虽然我国《企业破产法》并未明确规定预重整制度，但最高人民法院及国家发改委等部门均支持和鼓励探索预重整制度，如最高人民法院于2018年3月4日印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》第22条明确指出“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接”。国家发改委2019年7月在《关于印发<加快完善市场主体退出制度改革方案>的通知》中也明确要求“研究建立预重整和庭外重组制度……实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接，强化庭外重组的公信力和约束力，明确预重整的法律地位和制度内容”。实践中各地法院和管理人对预重整制度也进行了探索，并且取得了较好的效果。

《海南破产条例》第四十一和四十二条规定了预重整规则，主要包括预重整效力、禁反言原则与例外以及与重整程序的衔接等内容。《海南破产条例》的预重整制度充分尊重了当事人自由意志，提供了多元债务化解路径、最大程度保障债权人参与权、压缩正式重整程序时间、增强司法重整成功的可能性、节约了司法资源。

3.建立简易程序制度，着力提升破产效率

海南自贸港作为中国彰显扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的前沿阵地，衔接国际标准，完善简易程序，提升营商环境是题中之义。《海南破产条例》专章用五个条文从审判组织、管理人形式、债权申报、送达方式、会议召开与表决等方面对简易程序制度进行了框架性构建。目前我国《企业破产法》并未对简易破产程序进行规定，然而对于债权债务关系明确、债务人财产状况清晰的简单案件而言，统一适用目前法律所规定的破产程序，流程较为冗长繁琐，成本过高。对“无产可破”或者仅有少量破产财产的破产案件采用简易审理程序，可实现繁简分流、繁案精办、简案快办，有助于提升破产程序效率，从而优化司法资源配置。

（三）优化现行程序，解决实务难题

1.明确破产受理前可申请保护性查封，维护债务人财产安全

实践中，从企业陷入债务危机到正式进入破产程序往往需要一段时间，尤其是前置审批流程较长的上市公司破产案件或金融机构破产案件。在此期间，不排除个别债权人在得知债务人已陷入困境时加快对债务人财产的处置和执行，如不采取一定措施，债务人财产可能面临被瓜分的风险，因此亟需建立破产案件受理前的财产保全制度。为回应实践需求，《海南破产条例》第七条明确在紧急情况下，即使法院尚未受理破产申请，债权人或其他利害关系人仍可申请对债务人财产进行保护性查封，保护债务人财产安全，维护全体债权人合法利益。

2.完善管理人履职相关制度，提高管理人法律地位

管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者。管理人能否依法高效履职不仅影响破产审判工作的质量，还直接影响债权人、债务人、职工、股东及投资人等各方合法利益的保障和实现。《海南破产条例》在管理人选任及管理人履职等方面进行了优化完善，提高管理人的法律地位，保障管理人高效履职。关于管理人指定问题，现行《企业破产法》规定管理人由人民法院指定，《海南破产条例》在总结各地经验的基础上，补充规定可以通过债权人推荐、破产事务管理部门推荐等方式指定管理人，既有利于尊重当事人意思自治，也能更好推选出更有利保护债权人利益的管理人；关于管理人履职问题，《海南破产条例》第二十一条规定，在其他部门不配合管理人工作时，管理人可以向法院申请出具协助执行通知书。同时，《条例》第六十三条第四项规定，妨碍管理人执行职务的，法院可以予以训诫、据传、罚款、拘留，造成损失的，需要承担赔偿责任，以明确的规范为管理人履职提供了充分保障。

3.明确重整计划草案的二次表决时间，避免程序停滞

现行《企业破产法》第八十七条规定，对于债权人会议部分表决组未通过重整计划草案的，债务人或者管理人可以同未通过重整计划草案的表决组协商，该表决组可以在协商后再表决一次。但现行法律及相关司法解释均未明确规定重整计划草案二次表决的时间限制，实务中容易出现期限拖延、程序停滞等僵局。《海南破产条例》第三十七条第二款明确规定重整计划草案二次表决的期限为第一次表决后两个月内，防止破产程序久拖不决，促进重整程序高效推进，维护债权人的期限利益。

4.优化重整计划草案制作主体，保障草案专业性与中立性

《海南破产条例》对于重整计划草案的制作主体作出了优化。在管理人管理模式下，由管理人制作重整计划草案自无争议。在债务人自行管理模式下，我国现行《企业破产法》第八十条规定由债务人制作重整计划草案。但重整计划草案作为重整程序中最核心的文件，与债权人、债务人切身利益紧密关联，影响重大，且涉及许多法律问题，专业性极强，单独由债务人制作重整计划草案存在操作困难。为加强管理人的指导和监督，发挥管理人专业优势，《海南破产条例》第三十三条第二款作出优化，明确规定债务人自行管理的，重整计划草案的制作主体为债务人或管理人，既增强了重整计划草案制作的力量和效率，也确保了重整计划草案的专业性和中立性，更有利于保护各方合法利益。

5.完善和解制度，增强和解程序适用性

和解作为破产三大程序之一，是低成本化解债务危机的途径，但现行破产和解程序在实践中的适用并不充分，案例较少。《海南破产条例》以增强和解制度的可适用性及吸引力为出发点，借鉴域内外经验，对和解制度进行优化，以期提高和解适用率，更好地发挥和解制度作用，为债务人清理债务及困境新生提供更多选择。

《海南破产条例》第四十六条第二款规定，经有财产担保债权人同意，和解协议草案可以对其权益进行约定，在《企业破产法》基础上扩充了和解协议的适用主体，为和解程序提供了更多凝聚当事人共识的空间及方案选择；第四十六条第三款明确和解程序中的“允诺禁反言”原则，规定在债权人权利未受损的前提下，债务人与债权人在债权人会议召开前达成未损害其他债权人利益的债务清偿协议具有破产程序性效力；第四十九条，参考台湾破产法中关于商会和解的规定，明确债务人与全体债权人可以庭外自行委托调解人员、组织或破产事务管理部门等进行和解，为债权债务的处理提供司法程序以外的多元化解路径。

《海南破产条例》的颁布与实施是在国家推动建设海南自贸港大背景下，按照便利、高效、透明的要求，借鉴境内外破产立法及实务的有益内容，对现行破产制度进行优化创新的大胆探索，有助于构建海南自贸港规范体系及营造良好营商环境，对于海南自贸港的长远发展具有积极作用，也将为现行《企业破产法》的后续修订完善提供实践样本和有益参考。

《海南破产条例》与《企业破产法》等国家破产法律、法规同步实施，必将优化海南自贸港破产法治环境，从而为海南自贸港陷入财务和经营困境的市场主体的有序挽救和退出提供强大的法律支撑，进而为形成海南自贸港市场化、法治化、便利化、国际化的营商环境贡献力量。诚然，《条例》仅仅是程序条例，没有涉及破产当事人的实体权利义务安排。随着国家《企业破产法》的修订完成，随着海南自贸港的健康长远发展及其对破产制度需求的增加，相信《条例》还会就破产当事人的实体权利义务、个人破产、跨境破产等内容予以补充完善，形成具有时代精神和时代特色的《海南自由贸易港破产程序条例》。