作者:杨晓怿
来源:杨老师的基建课堂(ID:msyangteacher)
自疫情后,宏观政策提出了“实施积极的财政政策”,使得2020年以来的财政支出规模处于高位,且至少延续到2022年末。但在财政支出总体规模较大的“宽财政”下,地方政府的境况却日益艰难;这既不符合常理,也说明地方财政与政府投资正在起变化:
压降风险,债务渠道在缩减
在宏观政策释放出积极财政信号时,通常意味着政府加杠杆;但由于制度上的限制,国债、地方债等表内举债渠道的额度相对有限,地方政府往往还需要通过城投公司等表外债务形式继续举债,才能满足地方政府的支出目标需求。
在过去数次积极财政与基建潮中,依赖的政府预算与政府债券是比较有限的,许多资金的最终来源还是社会融资形式的表外债务。但在多年的地方债务狂奔后,地方政府的广义债务率已经达到了一个较高的水平,早已到了不得不正式面对债务风险的时刻。
因此,本轮积极财政与过去有明显的不同,在加大预算支出与地方债券额度的同时,严格限制地方政府新增隐性债务,并且严格控制表外债务的持续增长;这就使得这两年的宽财政支出与过去有本质上的区别,地方政府真正的加杠杆幅度远小于过去,也导致基建投资的数据长期不如预期。而失去了表外举债能力的地方政府,广义的可用财力下降尤为严重,导致地方政府捉襟见肘、日渐艰难。
过紧日子,目标与财力不一
目前地方政府的广义债务率已经处于较高水平,从长期看,要化解债务风险必须“开源节流”;既需要适当提升政府各口径下的收入,又需要勒紧裤腰带、全方位减少政府开支。因此,虽然政策上定调“积极财政”,但与当前地方政府需要花钱的地方、需要实现的目标来看,所获得的财政资金与债券额度尚不能满足支出的需求,实施目标与可用财力间仍有很大的矛盾。
因此,我们可以看到政府支出的困境;除必须支出的“六保六稳”范畴外,许多财政与城投的应付账款都出现了比较明显的滞后性,可见地方政府的支出压力之大。如之前较火的PPP模式,近年许多地方政府都出现了付款困难的情况,导致PPP项目的争议与纠纷事件有了明显增长;加上PPP项目的前期投资较大,使得部分机构与监管已把PPP项目定义为“高风险投资”。
在近期中央对一些地方政府的点名批评中,我们也能看到许多地方政府为了“保税收、保收入”作出的各种努力,但在这些现象的背后,透视出的是当前地方政府“财权与事权不匹配”的情况较为突出;在潜在风险当头、举债能力受限后,地方政府的可用财力已经非常有限。
监管加码,流动性压力升级
对地方政府来说,万事“稳”为先;不仅要稳定地方经济运行,更重要的是维持总体的稳定。但在目前的情况下,地方债务风险已经成为许多地方政府需要解决的当务之急。
自去年以来,全国多地陆续出现了一些债务风险事件,并且随着经济发展的“新常态”与表外融资渠道的收紧,债务风险并不罕见,且有进一步扩大之势。在这样的压力下,地方政府不得不进一步集中有限的财力用于维持债务风险的稳定,而非是新增投资或服务性支出。
从目前城投产生的债务风险来看,主要问题还是在于基本面预期的变化与流动性产生的危机;那么地方政府必然要加大对城投的政策支持与流动性注入,这就使得本就捉襟见肘的可用财力变得更为有限,叠加土地市场降温带来的短期收入下降,自然是“雪上加霜”。
上下矛盾,短期压力承载体
积极财政是为了维持经济运行稳定,地方政府自然需要配合;但处理好风险问题才能行稳志远,大方向上的结构性改革正在进行时,地方政府也不得不顺应形势,不断应对各种变化。这就使得这种“苦日子”,还将持续不短的时间。
此外,从总体环境上看,无论是国内经济发展和外部环境变化,在短期内都不乐观;这就使得地方政府的艰难并不会在短期内改变,还将继续成为宏观要求与微观现象冲突的矛盾集中点,是短期压力的主要承载者。
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原标题: 宽财政下,为何地方政府日渐艰难?