从《江苏清整联办文件》到《浙江省地方金融条例》——金交领域地方监管趋势解读

那么，江浙两省纷纷发文的背后，反应了怎样的监管趋势？就金交行业自身而言，又该注意到哪些影响呢？下面由笔者逐一分析解答。

一、金交场所地方监管政策出台的大背景

就金交行业而言，其主管部门为证监会联席会议（以下简称清整联办），但在2018年以前，这一主管部门并未发挥太大作用，其实际监管部门为各省金融办管理。所以，这种监管上的空白地带，带给金交行业快速发展机遇。

但从2018年以来这一情况发生巨大变化，其标志性事件便是清整联办2号文的发布，自此金交行业进入到强监管时代。

在2号文之后，证监会清整联办又发布了5号文、35号文，将强监管时代金交场所治理、整顿政策予以明确。其中已明确的趋势有：金交场所属地化业务、金交场所合并整合、金交场所明确业务范围等。

而这其中金交场所属地化业务规范内容，便是这一次江苏省清整联办文件的重要依据所在。属地化业务要求其实是双向的，一方面对金交场所而言，其业务范围仅限于省内范围内的金融资产交易，如2号文中提到的不良资产、国有非上市产权交易、地方金融监管领域内产品等。另一方面对于省内金融机构、政府平台而言，其挂牌登记业务仅限于在省内金交场所登记挂牌，不能在外地金交场所挂牌。但根据笔者了解到的情况是，这两点都未能得到完全的落实。第一，非省内的金融资产仍在省内金交场所备案挂牌。第二，省外金交场所通过与省内金交场所合作的形式，实现对省内金融资产的异地挂牌。所以，江苏省这一政策文件的出台，便是基于以上实际情况。

对于《浙江省地方金融条例》而言，其法律效力位阶更高，其针对的金融机构范围更大。在本条例第二条第三款中特别指出：本条例所称其他地方各类交易场所，是指从事债权、知识产权、文化艺术品权益、金融资产权益等权益类交易以及大宗商品类交易的各类交易场所，不包括仅从事车辆、房地产等实物交易的交易场所以及县级以上人民政府及其有关部门依法设立的公共资源交易场所。即明确表示浙江省内金交场所收到本条例管理规制。

其出台背景同样基于浙江省金融领域的实际情况，浙江省民营经济发达，也带动了金融市场的发展，但从2018年以来，浙江省饱受金融市场负面冲击。从前些年大力扶持的互联网金融公司纷纷暴雷，到省内私募巨头暴雷涉刑，再到金交场所存量业务风险激增，如何应对并处置金融风险，是浙江政府这一时期重点关注的问题之一。所以，在《浙江省地方金融条例》中，对过往金融组织风险情况进行了总结与提炼，并直接体现在条例的监管要求之中。

因此，不管是江苏省清整联办文件还是《浙江省地方金融条例》其出台背景，是基于其所在省份的金融市场实际情况，所以可以预见的是其他各省份后续也将出台相关监管文件，在2020年底金交场所存量业务化解完毕的这一时间点前，各省清整联办、金融办、省级政府、人大等部门，会重点关注辖区内金交场所业务发展动向，及时应对、处理金交场所存量业务风险问题。

二、金交场所地方监管政策内容解读——以《浙江省地方金融条例》为例

相比于江苏省清整联办文件，《浙江省地方金融条例》（以下简称条例）不管是效力层级还是规范内容，更加全面、细致，值得金交行业格外关注。

本次《浙江省地方金融条例》共分为六大部分（第一章　总则、第二章　地方金融组织监督管理、第三章　金融风险防范与处置、第四章　金融服务实体经济、第五章　法律责任、第六章　附则），涉及五十二个条款，对于浙江辖区内金融组织监管内容进行体系化规定。就其内容方面需重点关注如下几点：

第一、明确地方金融监管工作原则

根据条例第三条规定“地方金融工作应当遵循分类管理、稳妥审慎、防控风险、创新发展的原则。”即在严格监管的同时，也为地方金融发展留有创新空间，并非一刀切原则。

第二、明确地方金融监管层级与体系

根据条例第五、六条规定，浙江省将金融监管划分为省地方金融监督管理部门、设区的市地方金融工作部门和县（市、区）人民政府确定的部门（地方金融工作部门）、县级以上人民政府发展和改革、财政、公安、司法行政、人力资源和社会保障、市场监督管理、税务等部门三个层次。

其中省级金融监管部门负责组织、协调、指导金融风险防范与处置工作。地方金融工作部门负责负责本行政区域内金融风险防范与处置的具体工作。县级以上人民政府及其有关部门依据法定职责做好相关工作，并做好相应公益宣传工作。由此形成较为明确的监管分工，构建辖区内金融监管网络。

第三、明确地方金融组织治理结构、股权管理、关联交易要求

根据条例第十一、十二条规定，地方金融组织需构建完善法人治理结构、股权管理，同时就关联交易上不得为关联方提供服务的条件优于为非关联方提供同类服务的条件，并在关联交易事项表决中董监高、控股股东予以表决回避。

第四、业务创新规定

条例中一方面规定地方金融组织从事金融业务必须取得相应行政许可或备案，同时省市金融监管部门将开展上述信息公示制度。另一方面规定地方金融组织可以在依法合规、风险可控的前提下，开展业务创新。省地方金融监督管理部门可以根据业务特点和风险情况，实施审慎监督管理。

意味着金交场所在保障合规、风险可控的前提下，可开展一定业务创新工作。同时在清整联办35号文中，其实也有提及，即“金交场所拟交易产品不属于中央和地方金融管理部门监管范围内的，地方监管部门可以进行研究论证，同意的出具书面意见并抄送证监会联席会议。”

第五、投资者适当性制度规定

作为九民纪要中引发金融行业大讨论的投资者适当性制度，在《浙江省地方金融条例》中也得到贯彻与落实。在条例第十六条规定“地方金融组织发行产品或者提供服务的，应当向投资者或者消费者提示风险，披露可能影响其决策的信息。地方金融组织披露的信息应当真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。”同时在第十七条中特别针对债务性融资业务产品规定“地方金融组织为债务性融资业务产品发行提供服务的，应当建立投资者适当性制度，保障适当的产品销售给适合的投资者。”

那么，后续金交场所债务性融资业务产品，尤其是自主管理类产品，急需补足适当性制度这一环，否则将不仅仅面临民事诉讼纠纷困扰，也会面临相应的行政处罚。

同时在募集宣传上，明确发布金融类广告不得不得对投资收益或者投资效果作出保证性承诺，不得明示或者暗示保本、保收益或者无风险。非公开募集资金，不得以广告、公开劝诱等方式开展资金募集宣传。对于存在上述违规问题的金交场所，一定要及时予以整改，避免引发系列性负面影响，最终导致监管部门的严厉处罚。

第六、落实金融风险防范及处置活动

根据条例内容，就金融风险防范及处置方面，首先要建立健全风险管理制度和内部责任追究制度，以落实风险处置主体责任。其次，省级政府层面要建立风险监控机制，同时作为地方政府监管部门要积极配合、协助中央金融管理部门的派出机构开展相应金融风险处置活动。

再次，明确地方监管部门可采取的措施与手段，根据条例第二十四条规定，对于已经形成重大金融风险的地方金融组织，地方监管部门可采取措施如下：（一）扣押财物，查封场所、设施或者财物；（二）协调同类地方金融组织接收存续业务或者协调、指导其开展市场化重组；（三）法律、法规规定可以采取的其他措施。

最后，地方金融监管部门可根据风险情况，建议相关单位采取限制地方金融组织法定代表人、实际控制人、董事（理事）、监事、高级管理人员或者经营管理人员出境；限制地方金融组织转移、转让财产或者对其财产设定其他权利负担等措施，避免后续风险发生后，损失的进一步扩大。

第七、金融服务实体经济要求

对于金融监管而言，其核心并不是遏制金融行业发展，而是引导金融行业能够更好地服务实体经济。对于金交场所而言，要实现业务创新与突破，必须立足在服务实体经济这一基础之上，否则抛弃实体经济服务谈创新，必然走到死胡同。在《浙江省地方金融条例》中第四章节重点强调就是金融服务实体经济，比如鼓励与国际金融组织的交流合作、鼓励发展多层次资本市场、鼓励投向重点产业、重点项目和重点领域，引导产业转型升级和经济高质量发展、鼓励支持小型微型企业和农民、农业、农村经济组织融资等等。

所以，金交场所如何创新业务，如何得到主管部门的支持，其实在本次《浙江省地方金融条例》中有充分的体现。即金交场所创新业务是否服务到当地经济发展中，尤其是对中小微企业、民企、三农工程、重点产业的支持。

这点在金交监管中体现非常明显，这就是为什么很多金交场所与地方政府平台合作的政府信用类产品仍能备案发行的原因所在。

第八、强化法律责任

过往地方金融监管往往是雷声大、雨点小，这点尤其体现在对金交场所的监管上。在2018年以前，金交场所的业务监管，基本处于空白状态，地方监管部门往往是睁一只眼，闭一只眼，放任金交场所做大业务规模。

而如今情况已然大不相同，以本次《浙江省地方金融条例》为例，比如：就从事金融业务未依照规定取得行政许可的，由省地方金融监督管理部门责令停止相关业务，没收违法所得，并处罚金。再比如：存在下列五种情形（一）未执行业务合规和风险管理制度的；（二）未按照规定提示风险的；（三）未按照规定披露信息的；（四）披露的信息不符合要求的；（五）未按照规定建立投资者适当性制度的，省地方金融监督管理部门责令限期改正，逾期不改正的，予以罚款，情节严重的，经营许可证核发机关可以吊销相关经营许可证。所以，可见当前地方金融监管部门处罚标准、手段之严厉。

而在对地方金融组织处罚的同时，其法定代表人、董事（理事）、监事、高级管理人员、经营管理人员和其他直接责任人员也要承担相应法律责任（警告、罚款等）。

因此，《浙江省地方金融条例》的出台，具有极大的示范效应。其一方面体现了浙江政府对于辖区内金融市场强监管的姿态，另一方面也对其他省份开展省内金融监管、防范省内金融风险起到了示范效应。所以，其他省级政府极有可能参照《浙江省地方金融条例》的内容，发布本省份的金融条例

三、结语——金交场所地方监管未来趋势

对于金交场所来说，证监会联席会议虽然是其主管部门，但由于其自身性质、人员配备等原因，导致其主管部门鞭长莫及。真正能对金交场所起到监管作用的，还是各地方金融监管部门。所以这一次江浙两省地方监管部门发文非常值得关注，从上述监管文件中既可以看到中央金融监管政策的精神与理念，也可以看到各地方金融监管部门结合地方实际情况所制定的针对性措施与策略。

所以，对于金交场所而言，合规是必经之路。关于金交场所合规方面，后面笔者会发文进一步阐述。这里以地方监管政策角度，提几个关键点。

第一、金交场所的投资者适当性制度急需重视与完善

尤其是自主管理类产品，一旦发生风险，金交场所若想保证自身全身而退，关键点在于履行了作为管理机构/销售机构的适当性义务，否则将成为投资者诉讼的对象，导致自身陷入诉讼泥潭之中。

第二、金交场所灰色地带业务一定要与地方监管部门保持密切沟通，获得地方监管部门默许

比如之前饱受争议的定向融资计划产品，目前仍有部分金交场所在开展这类业务，对于金交场所来说，短期内完全停掉通道业务并不现实，通道业务仍是金交场所重要的收入来源与盈利点。所以，这类打擦边球的业务，一定要与地方监管部门保持密切沟通，在获得默许的前提下，适度控制规模开展，但同时也要做好转型准备，不可长期依赖。

第三、金交场所业务转型或创新，一定要立足服务实体经济这个关键点

服务实体经济既是关键点，也是一道护身符。说句更直白的话，再复杂的产品架构、模式都不能根本上解决业务的合规问题，但如何业务能够靠上服务实体经济这颗大树，至少能获得地方监管部门一定程度的支持。所以后续的金交场所业务转型或创新，一定要从服务中小微企业、地方农业、民企、高新技术产业等角度找到切入点，这是完成业务转型的关键。

综上所述，在2020年年底金交场所存量业务化解大限来临前，各地监管部门必然出台更多监管细则，合规将是今年金交行业的主旋律。但目前的地方政策并未对金交场所业务完全一刀切，仍留有一定创新空间。就金交场所未来转型与创新，仍值得期待。