于淼：东北老工业基地破产法实施的困局与新局

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东北老工业基地破产法实施的困局与新局

——以鞍山法院破产审判工作为视角

辽宁省鞍山市中级人民法院民四庭法官 于淼

尊敬的各位领导、各位专家学者：

大家下午好！

非常荣幸受邀参加本次论坛并发言，我今天和大家交流汇报的题目是《东北老工业基地破产法实施的困局与新局—鞍山法院破产审判工作为视角》。做这个主题发言主要是想与大家一同探讨解决破产法在东北老工业基地实施的困境在哪里、突破点又在哪里的问题，但引发我思考的种子是源于我在辽宁鞍山法院办理破产案件的所见所感，同时我认为鞍山地区呈现出的问题有一些是共性问题，在其他地区也不同程度存在。所以如我下面的发言有以偏概全之处，还请大家多包涵，批评指正。

破产法实施过程中有一个很特殊的现象是区域性特征明显。2019年，全国法院受理破产案件共计18000余件，从地域分布来看，主要集中在江浙及东南沿海地区。破产法实施的这种区域性特征，与我国市场经济发展状况紧密相连。东部沿海地区市场经济发达，优胜劣汰规律体现充分，依靠市场经济的内生动力和现有工作基础，破产工作已经进入良性循环。相比之下，东北地区潜在的破产案件多，有客观需求，但有案难破，困难不少，与先进地区尚有差距。从事破产审判工作后，经常听到有的投资人直言不讳地说东北是投资人的伤心地，投资不过山海关。大学生择业现在也是孔雀东南飞的多，向东北飞的少。门难进，脸难看，事难办的现象虽大有改观，但是门好近，脸好看，就是事不办的现象还时有存在。这些现象及折射出的观念差异问题与破产法在东北实施不善不无关系。

结合我在鞍山法院从事破产审判工作的所见所感，具体分析一下其中存在的主要问题及原因： 

第一，市场经济发育不完善。

东北老工业基地由于长期受计划经济体制影响，市场经济发育还不成熟，优胜劣汰的“汰”字功能尚未完全发挥作用，仍然存在大量隐形的“僵尸企业”未遵循市场规律退出市场。

第二，破产法律文化尚未全面普及。

由于缺少市场经济的浸润，东北地区对破产法律制度还很陌生，甚至是抵触。社会、政府、甚至是部分法院工作人员对破产的认识还存在误区。部分债务人对于破产仍然心存“耻感”；政府往往缺乏主动解决破产衍生问题的本位意识，认为一旦进入破产程序就是法院的事，甚至将相关职能曲解为“法院的职责”，这在很大程度上也掣肘了破产案件的依法受理，诸多非市场化因素仍然成为破产受理的法外门槛；有的法官对破产工作的规律性和特殊性认识不清，按照审理诉讼案件的方式办理破产案件，缺乏主动与政府沟通协调的意识和自觉；有的虽然有沟通意识，并且能够付诸行动，但经过几次碰壁后，灰心丧气，热情减退。

第三，常态化、规范化的府院联动机制尚未建立。

“府院联动”在破产语境中是一个被反复谈及的话题。因为破产工作不是单纯的司法活动，还要解决大量的社会问题，离不开当地党委政府的支持，目前这种支持最优的体现方式就是“府院联动”。关于府院联动产生的原因有很多文章进行过论证，我在这里就不赘述了。以下主要结合工作对府院联动现状进行分析。

我所在的地区府院联动主要还是停留在政府与法院之间就个案形成的“一案一议”、“一事一议”。政府关注的企业，会就个案与法院成立联合工作组或者专班，在某些方面给予一定的特殊政策，快速推进，但这种模式的府院联动最大的症结在于对人的依赖程度极大，更多的是依靠各部门一把手的重视程度，可能出现“人走茶凉”、“换人换政策”的现象。从长远看，“府院联动”也不应止步于此，在承认现有模式积极作用的同时，也应清楚看到其体制性缺陷，尽快建立制度化的配套措施，打通这“最后一公里”。

第四，破产专业化力量不足。

东北地区不乏兼具理论和实务经验的高水平破产法官。最高院二巡和省法院有全国破产审判专家，各地也有在办理大型国有企业、装备制造企业破产案件积累了丰富经验的案件亲历者，但远远不能满足实践的需要。大部分中基层法院没有设立专门的破产审判庭，甚至没有专门从事破产审判的人员。正如吴传颐先生所说，破产法既重要又错综复杂，由于其难，感兴趣研究者少之又少。加上法院内部对破产案件不单独考核，工作业绩得不到合理评价，很多法官都不愿意办理破产案件。各地破产管理人的水能力平也不均衡。在破产专业人员匮乏的情况下，破产法的有效实施难上加难。

以问题为导向，对推动破产法如何有效实施，我提三点建议：

第一，全方位多角度加强破产文化宣传。

介绍一下我们鞍山地区的探索和尝试：1.法院公众号和官网上推出了“法官说法”系列报道，目前已推出几期专题，反响很好。当地报纸开辟小专栏同步宣传，办法虽然有点老有点土，但起到了很好的宣传效果。2.注重典型案例的引领和示范作用。对于具有典型意义和新类型破产案件，由承办人撰写办案总结和办案心得，供庭内法官、专业法官会议学习讨论。3.紧紧抓住政府关注的破产案件契机，加强与政府沟通，带动长效机制的建立。

其他建议：对于其他法院的务实做法、先进经验和创新举措，希望上级法院能及时通报，并通过召开现场会或组织经验交流等方式深度发掘。

第二，深化府院联动机制，使之实体化常态化运行。

府院联动这个词的构造虽是“府”在前，但是破产程序的起点和终点都在法院，法院也最清楚在实践中究竟有哪些问题需要政府支持予以解决，所以在深化府院联动长效机制的征途上，我认为法院应当增加主动性而不是等待。

具体到工作方式，结合鞍山地区的尝试和探索，提几点建议：1.除办案法官在工作层面积极与政府相关部门沟通协调外，法院领导也要勇于担当、主动作为，必要时事不隔夜，一把手亲自沟通协调。某种程度上讲，破产工作是一把手工程。2.找准破产审判与地方政府经济发展的结合点，将破产工作置于服务当地经济社会发展大局中考虑，让政府认识到破产审判也是营商环境，破产不是法院一家的事，也不是给政府添麻烦，加强府院联动是共赢，帮法院解决破产难题，就是帮政府“破圈解链”。当前中央大力推动供给侧结构性改革，强调做好“六保”“六稳”工作，就是最好的结合点。3.针对各地府院联工作发展不平衡的现状，下一步工作重点也应有所区别：尚未建立府院联动机制的，抓紧建立；已经初步建立的，推动向纵深发展；已经建立常态化联动机制的，要巩固联系，用足用活政策，敢于先行先试，建立若干子机制，推动各项职能落地落实。

第三，加强破产专业人员的培养，为破产法的有效实施提供人才保障。

破产工作对于人的要求极高，对于人沟通协调能力的要求极高。当务之急是择优选人，打造一支既有专业知识又善于沟通协调，业务精良、素质全面的破产审判队伍并尽可能稳定这支队伍。条件具备的地区，应当尽快设置专业破产审判庭甚至是破产法庭；条件尚不具备的地区，起码要成立人员基本固定的破产合议庭。在管理人的选任上，要有勇气以更开阔的视野，更宽广的胸怀，破除地方保护主义，通过充分竞争，优胜劣汰，促进本地管理人能力的提升。

2019年，破产在全国再掀热潮，我们看到了最高法院推动破产审判专业化建设的决心和力度，也看到了破产法司法实践与专业化建设取得的成就。成绩背后，源于破产本身的重要性和中央的大力推动。但作为从事破产审判工作的法官，在看到成绩的同时，我更关注的是，如果有一天，来自中央层面的动力消失,破产事业是否有足够的造血能力和底气,通过与市场的结合而自我发展。作为来自东北的法官，我更关注的是，东北老工业基地破产审判工作困在哪里，出路又在哪里。

感谢中国破产法论坛，以它的敏锐和包容，主动收集来自东北的声音，直面破产工作面临的痛点和短板，不流于情绪，也不惮于直面问题。虽然东北老工业基地破产法实施的现状并不乐观，与先进地区还有差距，但东北并不是被遗忘的角落，只要我们能克服焦虑和急躁，踏踏实实研究问题，相信凭借这片热土的基因和韧性，终可以迎来属于东北老工业基地破产工作的高光时刻。