明辨律法 作者：郑宏宇、王怀志
来源：投融资与诉讼（ID：trzlaw）
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
笔者认为，若土地使用权人非因自身原因未按照开发期限开发，应及时向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，申请认定原因，经审核批准形成切实可行的处置方案后，签署《补充协议》。
参考案例：
▲中山市半岛房地产发展有限公司与中山市自然资源局土地管理行政协议一案行政二审判决书，广东省中山市中级人民法院，(2020)粤20行终347号，摘录。
一、基本案情（摘录）
2007年1月5日至19日，中山市南头镇穗西村经济联合社及村民委员会作为委托方，将穗西村面积为100754.2平方米、土地用途为商住的土地使用权，在中山市房地产交易大堂通过公开挂牌的方式转让，半岛房地产公司以68513000元竞得上述国有土地使用权。
同年1月19日签订《中山市土地使用权公开转让合同》、半岛房地产公司7月25日办理了国有土地使用证、8月22日办理了建设用地规划许可证。
2012年10月11日，原市国土资源局作出《闲置土地调查通知书》，认为半岛房地产公司在取得上述土地使用权后，未按原出让合同约定的期限及开发条件进行开发建设，根据《闲置土地处置办法》有关规定，涉嫌闲置土地，同时通知半岛房地产公司提交上述土地的开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料；2015年9月23日，该通知书送达半岛房地产公司。
2015年9月25日，原市国土资源局对半岛房地产公司委托人进行了询问并制作了询问笔录，委托人在笔录中说明该地为空地，闲置的原因是总规为绿地不能建设。2015年9月28日，原市国土资源局对涉案土地现场进行拍照，证实涉案土地当时仍为空地。
2015年9月30日，原市国土资源局作出《闲置土地认定书》，认为涉案土地存在超过出让合同约定动工日期（即1998年7月29日）满一年未动工开发的情况，认定涉案土地为闲置土地；同日，该认定书送达给半岛房地产公司。
2016年1月12日，市闲置办发函原市城乡规划局咨询涉案土地相关规划情况，原市城乡规划局1月25日函复市闲置办：一、该用地在原《中山市城市总体规划（2010-2020）》为区域绿地，在该规划的充实完善方案（2014年9月30日）和待批版（2015年5月1日）中调整为建设用地。二、该用地在《中山市南头镇升辉南太澳高速西侧用地控制性详细规划》（2008年5月12日）和《中山市南头镇升辉南太澳高速西侧用地控制性详细规划调整》（2012年12月5日）均为二类居住用地（96860.5平方米）和道路用地（3893.7平方米）。三、该用地至今未办理《建设工程规划许可证》。
2016年2月29日，半岛房地产公司认为涉案土地在原《中山市城市总体规划（2010-2020）》规划为绿地，导致无法开发建设，已造成土地闲置，遂向市闲置办提交《非自身原因闲置土地处置申请表》，同时提出了《闲置土地处置建议方案》，具体为：签订补充协议，从2014年9月30日起延长动工开发期限一年，竣工期限两年。南头镇政府对该方案予以盖章确认。2016年6月24日，2016年第29次闲置土地处置联席会议同意该闲置土地处置方案并于2016年7月11日报市领导批准上述闲置土地处置方案。
2016年7月19日，原市国土资源局与半岛房地产公司签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，载明经报请中山市人民政府批准，约定涉案土地的动工开发日期为2015年9月30日，竣工期限为二年；半岛房地产公司应当按照原出让合同规定的动工开发建设要求在上述期限内动工开发，逾期未动工的，由原市国土资源局按照《闲置土地处置办法》处理。该协议还载明，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。
2017年7月14日，半岛房地产公司向原市国土资源局提交一份《更正请求函》，认为《补充协议》动工开发日期为2015年9月30日属于文书笔误，请求更正《补充协议》约定的动工开发日期。同年9月30日，原市国土资源局复函，认为因政府原因造成土地闲置的，自闲置原因消除之日起延长动工开发期限一年，而涉案土地在《中山市城市总体规划（2010-2020年）》（2014年9月30日）调整为建设用地之日起延长动工开发时间一年，即动工开发日期为2015年9月30日，故《补充协议》不存在严重笔误的问题。
2018年6月6日，原市国土资源局根据半岛房地产公司提出的政府信息公开申请，公开了[2016]905号函。该函由市闲置办于2016年7月29日向原市城乡规划局、原市住房和城乡建设局作出，主要载明：同意半岛房地产公司的涉案土地在2016年9月30日前申请办理规划报建、施工许可，具体业务由相关部门审定。
诉讼过程中，半岛房地产公司称在申请信息公开上述政府信息之前，并未获知该函的具体内容。另外，半岛房地产公司申请办理建设工程规划许可，原市城乡规划局先后于2017年10月17日、2018年8月1日作出不予行政许可通知书，不予许可的理由分别为“项目情况与市总规不符”、“申请内容未符合配套公建、污水管网建设等规划管理要求，部分建筑与总规绿地冲突”。
半岛房地产公司认为，上述《补充协议》约定的动工开发日期有误以及原市国土资源局存在违约行为、导致合同目的不能实现，遂诉至原审法院，请求判令解除半岛房地产公司与原市国土资源局于2016年7月19日签订的《补充协议》。
一审法院认为：
一、《补充协议》是否应予解除。
首先，半岛房地产公司在取得涉案土地使用权时，涉案土地在原《中山市城市总体规划（2010-2020）》中为区域绿地，于2015年9月30日被市闲置办认定为闲置，后经相关部门认定非自身原因所致，可见，当时半岛房地产公司未开发建设涉案土地，并非其自身原因造成。涉案土地符合上述规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。
涉案《补充协议》于2016年7月19日签订，却约定动工开发日期为2015年9月30日、竣工期限为两年（即2017年9月30日），根据其中约定，半岛房地产公司实际上须于2016年7月19日至2016年9月30日的期间内，在面积达100754.2平方米的涉案土地上完成办理规划许可和施工许可手续、基坑开挖完毕、打入所有基础桩、其他项目地基施工完成三分之一等系列工作，且须于2017年9月30日前竣工，显然有悖常理。
作为对闲置土地的调查认定和处置工作负有法定职责的管理部门，原市国土资源局在本案中没有提供证据证明其在签订涉案《补充协议》后，以合理、适当的方式及时告知半岛房地产公司：市闲置办已同意相关部门对涉案土地在2016年9月30日前可以申请办理规划报建、施工许可的情况，致使半岛房地产公司未能及时、合法地按照《补充协议》的约定履行土地出让合同约定的开发建设义务，故市国土资源局未能为土地使用企业履行双方约定提供便利条件，存在一定的过错。
因此，原市国土资源局签订《补充协议》时，在对国有土地实施行政管理、监督使用的过程中未兼顾行政相对人即半岛房地产公司的合法权益，违反了行政合理性原则，且其存在过错行为，故从合同目的不能实现的角度来看，该行政协议符合《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定的解除条件。
但是，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，闲置土地未开发超过一定期限的，将会面临被认定为闲置而须缴纳土地闲置费甚至被无偿收回国有建设用地使用权的风险。本案中，一方面，按照目前的实际状况，涉案土地确实存在未按期动工开发的情况，如解除《补充协议》，不利于国土资源主管部门依法对国有土地出让行为特别是在闲置土地方面行使管理、监督的职权，也不利于国有土地资源的合理配置和利用，从而造成国有土地资源浪费，将会损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益；另一方面，《补充协议》所载明的动工开发日期是在半岛房地产公司提出闲置土地处置方案的前提下，与原市国土资源局共同协商而定，而作为房地产开发企业，半岛房地产公司长期签订各类合同，其应清楚知道签订合同所对应的责任和风险，对合同存在的隐患、自身履行能力、利益价值平衡等方面应有更利于己的评估能力，在签订《补充协议》后，尽管原市国土资源局未向半岛房地产公司告知[2016]905号函的内容，但半岛房地产公司基于其自身利益，理应更主动向相关部门了解和跟进相关审批事宜，一旦发现存在阻却合同继续履行的因素，应及时采取补救措施，而半岛房地产公司并未积极为之，故合同履行不能亦受到该公司的主观因素影响。
涉案土地是否属于自身原因所致而最终被再次认定为闲置甚至被依法收回，尚须根据《闲置土地处置办法》的规定并结合相关土地管理政策另行认定和处理，换言之，在涉案《补充协议》不予解除的情况下，半岛房地产公司仍有可能通过另循途径达到继续开发利用涉案土地的目的。因此，对于涉案《补充协议》，原审法院认为不应解除为宜。
原审判决将涉案《补充协议》不能依期、依约履行的原因归咎于原市国土资源局，包括《补充协议》约定给予半岛房地产公司实际开工、竣工的期限不合理；作为土地管理部门原市国土资源局没有及时告知半岛房地产公司涉案闲置土地在2016年9月30日前的短暂期限内闲置土地管理机构允许该土地办理规划报建、施工许可的情况，导致《补充协议》约定的土地开发建设目的无法及时实现等。由此，原审法院认定《补充协议》已实际满足《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项的法定解除条件。本院认为，原审法院在审查认定半岛房地产公司主张合同解除事由的基础上作出上述认定，事实依据充分，定性准确，半岛房地产公司已对主张解除《补充协议》的事由完成了举证责任，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款的规定，原审法院认定《补充协议》符合合同解除的法定条件，本院予以支持。
就涉案《补充协议》解除是否会损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益的问题。涉案《补充协议》是在涉案土地经认定为因政府原因闲置后，根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定签订的，目的是为了使半岛房地产公司尽快开发利用涉案土地，结束涉案土地的闲置状态。但是由于前述原因，《补充协议》的该合同目的已明显无法实现，协议双方继续囿于一份合同目的已无法实现的协议关系中，并不符合土地资源合理配置、高效利用的国有土地管理原则。解除该协议，使半岛房地产公司和市自然资源局重新回到依法解决土地闲置问题的协商原点，才能够尽早解决涉案土地的闲置状态，避免土地资源的闲置浪费。
因此，本院认为，涉案《补充协议》的合同履行期限早已超过、合同目的明显已无法实现，原审法院认定解除该协议将会损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益属于利益衡量错误，相反的，确认涉案《补充协议》的解除效力，使土地使用权人半岛房地产公司和土地管理机构市自然资源局能够重新协商解决涉案土地闲置问题的新方案，才是符合土地管理国家利益、社会公共利益的有效方式。
由此，本院对原审法院不予解除涉案《补充协议》的理由不予支持，半岛房地产公司主张解除涉案《补充协议》符合法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，本院确认涉案《补充协议》的解除效力。
闲置用地的原因多种多样，若由于非自身原因导致的闲置，土地使用权人还应及时通过申请审核认定、签订补充协议、政府信息公开，乃至行政复议、行政诉讼等手段，及时维护自身合法权益，避免拖延导致最终被认定为因自身原因闲置而承担不利的后果，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”。
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