《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》要点解读

个人破产制度并非近些年才有的产物，远在古巴比伦王国的《汉谟拉比法典》就有关于个人偿债的规定，古希腊、古罗马的相关立法亦能找到个人破产制度的渊源[1]。近代以降，经过数百年的发展，英国、德国、美国、日本等国家和我国台湾地区都有较为成熟的个人破产“立法”，其价值追求亦随着时代的发展而变化。从现有其他国家或地区的个人破产“立法”来看，个人破产制度的价值取向主要包括规范债务人债权债务的清理和促进诚信债务人的再生两个方面，《条例（征求意见稿）》对这两个制度价值进行了吸收，同时强调个人破产制度对完善我国社会主义市场经济体制的制度价值。

规范功能是个人破产制度的主要价值取向与立法目的之一，《条例（征求意见稿）》表述为规范个人破产程序，合理调整相关当事人权利义务关系。申言之，指的是在自然人陷入困境，通过启动破产程序，规范债务人财产的处置、变价和分配行为，实现债务人财产价值最大化和债权债务的有序公平清偿。这有助于解决暴力催债和抢先执行的问题，亦有助于建立个人的社会信用修复机制。

《条例（征求意见稿）》开宗明义地将“促进诚信债务人经济再生”写入立法目的，一方面吸收了国外立法的价值取向，另一方面也与我国尤其是深圳经济特区特区经济发展现状相契合。

具言之，一方面，促进诚信债务人经济再生已成为国外（或境外）个人破产“立法”共同的价值追求，比如，《德国破产法》第一条规定，给予诚实债务人免除剩余债务的机会。《日本破产法》第一条规定，通过对债务人财产公平适当的清算，确保债务人得到经济重生的机会。我国台湾地区“消费者债务清理条例”第一条规定，保障债权人之公平受偿，谋求消费者经济生活之更生[2]。另一方面，在我国经济社会生活中，因个人连带担保所引致的负债普遍存在，且在现实中对个人连带责任担保缺乏必要的限制和救济途径，导致许多个人债务人（尤其是企业经营者）缺乏脱困的途径，极大地限制了社会的创造力。深圳经济特区作为我国经济活动、创新活动最为活跃的地区之一，鼓励创新，宽容失败逐渐为社会发展所需要。从这个角度而言，制定个人破产制度将有助于释放社会活力，鼓励大众创业、万众创新，并以此塑造企业家精神、建立诚信的社会。

破产是市场经济规律下必然发生的社会经济现象，破产法是保障市场经济正常运行的基础法律，这已是大家的共识[3]。随着《企业破产法》的广泛适用，人们亦接受了破产法作为市场主体出清基本法律的本质作用，即调整社会资源的分配。跟企业法人一样，个人亦是社会主义市场经济中的重要组成部分，市场经济体制的发展需要最大限度地释放市场主体的经济活力，这里的主体当然包括了个人，尤其是要释放企业家的活力与能量（改革开放取得的巨大经济成就离不开一大批企业家的贡献）。《条例（征求意见稿）》强调“完善社会主义市场经济体制”也是从这个角度而言，即为市场经济主体中的个人的再生提供制度支持与社会保障。

是否区分破产者的身份

个人破产制度最初的出发点是保护“诚实而不幸”的人，即对债务人在正常交易（诚实）过程中发生的意外风险（不幸）持宽容的态度，对由此产生的超过其责任财产的债务予以免除[4]。“诚实而不幸”的内涵亦是随时社会的发展而不断丰富的，最早的标准强调人应当量力而为，不得超出其身份角色所允许的风险负担范围行事（具有身份的属性，如英国《1570年破产法》就区分商人与非商人）；后来，随着社会观念的变化，从事经营不再是商人的特权，普通人“超出个人能力”的投资和经营不再被认为是“不诚信”的行为，法律开始对过度冒险者也采取宽容的态度，对因误判或不节俭而陷入困境的人也同样予以保护。

当然，在适用主体是否应当有所区分这个问题上，目前各国（或地区）的做法不一，比如很多国家和地区还是要区分消费者和非消费者债务的，比如法国以及我国台湾地区。我国台湾地区对金融消费者特别设定了庭外程序[5]。而在日本，则无论是个人再生程序还是个人破产程序，均未区分消费者或者经营者，只要是自然人便均可适用，德国的规则亦与此类似。《条例（征求意见稿）》在适用主体问题上采用了德日的体例，并没有做身份上的区分，因生产经营、生活消费陷入困境的自然人，只要符合在深圳特区居住并且参加深圳社保满三年的条件，都可适用《条例（征求意见稿）》进行破产清算、和解或者重整。

需特别指出的是，《条例（征求意见稿）》规定了配偶破产的适用，即夫妻一方已在深圳进入破产程序的，其配偶也可以根据本条例申请破产。

当事人与法院之间的黏合剂

从比较的角度来看，破产事务管理部门类似于英国破产法中的“英国破产服务局”。英国破产服务局作为英国政府的执行机构，隶属于英国商业能源产业战略部，通过支持那些陷入财务困境的人、处理金融违规行为和实现债权人利益最大化，来帮助提振经济信心。在公司破产和个人破产程序中，破产服务局往往代表内阁大臣行使法律所赋予的职责，包括官方接管、破产调查、职工遣散管理、行业监管等职责。[6]

《条例（征求意见稿）》第三十六条明确了破产事务管理部门主要承担的职责：①提出个人破产案件管理人人选；②管理、监督、保障管理人履职行为；③调查处理破产欺诈和相关违法行为；④建立完善破产信息公开制度；⑤提供破产事务咨询和援助服务；⑥其他与本条例实施有关的职责。从该等规定来看，《条例（征求意见稿）》对破产事务管理部门职责的规定还是较为原则的，相关细则有赖于破产事务管理部门成立之后出台，并在实践中不断加以完善。

从目前全国企业破产的司法实践来看，各地都在尝试、探索各种层面的府院联动机制，破产事务管理部门的设立将很好地成为破产程序中政府与破产程序各方的连接点，作为一名破产法律从业人员，十分期待个人破产制度在深圳首先落地后破产事务管理部门履职在个人破产程序中的实际效果，笔者理解，设立破产事务管理部门将有利于给企业破产、以及未来国家层面个人破产立法提供制度参考与实践经验。

给予债务人重新开始的基本保障

破产财产（我国法律创设了“债务人财产”的概念，在人民法院宣告债务人破产前，债务人的财产称为“债务人财产”，宣告破产后则称为“债务人财产”）在破产程序中是一个相对复杂的问题，在企业破产法律方面，最高人民法院专门出台了《企业破产法司法解释二》主要来对企业破产财产进行规定。

根据《条例（征求意见稿）》第四十五条的规定，债务人财产指破产申请受理时属于债务人的全部财产，债务人财产以及破产受理后至获得裁定免责前取得的财产（豁免财产除外），均应用于清偿债务。在《条例（征求意见稿）》中，除设立了自由财产（亦称豁免财产）制度外，对债务人财产的规定基本遵循了《企业破产法》的立法体例，规定了撤销权（第四十九、五十条）、取回权（第五十四、五十五条）、抵销权（第五十六条）等。

自由财产制度则是个人破产立法中特有的制度，即破产法为了保障破产人及家人的合理生活需要，通过特别的法律规定，使原本属于破产人的财产却无须归入破产财产的范围，从而构成破产人可以自由支配的财产[7]。自由财产制度的内在逻辑在于个人破产制度的社会保障功能。具言之，该制度之所以能被逐渐确认下来，系基于随着社会发展而形成的一种合理的共识：允许个人破产能够给人以重新开始的机会（刑事犯罪都可以被允许重新开始为什么陷入债务危机而没有机会重新开始呢？）。如果没有个人破产制度，不但可能使债权人永远无法获得清偿，也会导致债务人自此在沉重的债务下沉沦，这对债务人个人而言是一种惩罚，对社会而言则是福利的损失——勤奋工作与不勤奋工作所创造的价值差[8]。通过自有财产制度，能使得债务人在一定财产的基础上开始新的工作和生活，因此，自有财产制度有一定的社会保障功能，防止个人因不慎的投资决策或过度的消费而负担过重的债务。

《条例（征求意见稿）》第四十六条对自有财产的范围做了列举性规定，下列财产属于豁免财产：（一）债务人及其所扶养人生活、医疗、学习的必需品和合理生活费用；（二）为职业发展需要必须保留的物品或者合理费用；（三）对债务人有特殊纪念意义的物品；（四）勋章或者其他表彰荣誉物品；（五）没有现金价值的人身保险；（六）专属于债务人的人身损害赔偿金、社会保险金以及最低生活保障金等；（七）依照其他法律、法规或者基于公序良俗不应当用于清偿债务的财产。从该等规定看，豁免财产的范围强调人身属性、合理且必需。同时，该条最后一款采取了一定的折衷做法，规定了“价值较大、不用于清偿债务明显违反公平原则不属于豁免财产”的例外。

从实操的角度来看，《条例（征求意见稿）》将豁免财产的甄别权利交给了债权人会议（第四十七条），这是《条例（征求意见稿）》强调保护债权人权益的具体体现，也是公平清理债权债务的内在要求，豁免财产清单只有未获债权人会议表决通过的，才由人民法院裁定。从企业破产实践中人民法院行使强裁权力的情况来看，在债权人会议未表决通过的情况下，人民法院强裁的可能性不大。

允许债务人轻装重新出发

从规范的层面来说，个人破产制度主要包含两个方面的内容，一是个人债权债务的清理，二是剩余债务的免除制度。不同于企业破产清算，个人破产清算以后还需要继续生存（企业破产清算后则予以注销，企业法人在法律上即“死亡”了），需要为破产人处分将来收入留下一定的空间，在规则上则体现为债务的免除制度。一般认为，免责制度是一种让债务人从破产清算程序的限制中和沉重的债务包袱中走出来以重新开始生活的法律程序，即经过破产程序之后，原先的债务可以不再清偿（但免责有范围限制）。

关于免责制度的理念，存在两种不同的观点，一是公平清偿债权人的债权为主要目标，免责作为一种对债务人的奖赏，激励债务人诚实地帮助债权人尽可能实现其债权；二是对债务人的免责作为破产程序的目标之一，其目的在于使债务人再生[9]。通说倾向于第二种观点，同时笔者认为，给债务人免责与债权人保护主义的价值取向亦不冲突，而在于二者之间的平衡，在企业破产领域，重整后的企业法人在打折清偿债务后，不也获得了免责吗？

从比较的角度看，在美国，如果自然人申请适用《美国破产法》第7章的破产程序，在程序终结之后即无需再对债务进行清偿。但债务免除有如下两个方面的限制：①特定债务不得免除（如税款、家庭扶养债务、助学贷款等）；②债务人的行为必须符合诚信要求。英国破产法跟美国的做法一样，均采取自动免责主义，但亦非所有的的债务都能免除，如抚养费、助学贷款等。德国破产法则比较特殊，个人适用破产程序并不当然导致剩余债务的免除（非自动免责主义），除非当事人个人提出债务免除的申请，才有可能对剩余债务进行免除。作为申请剩余债务免除的附加条件，债务人必须同时提交如下表示：将其在未来六年内因雇佣关系而生的薪酬或类似债权，扣除必要的生活费用后让与给信托管理人，以偿还债务[10]。同时，德国破产法亦规定了六种不能免除的情形（如债务人被判处破产欺诈的刑罚、债务人在破产申请前三年内有债务欺诈或公共义务欺诈的行为），要求破产人必须是具有诚信的。

并非所有的债务都能免除，这是个人破产制度基本共识。在这个问题上，《条例（征求意见稿）》在第一百三十六条做了列举性规定：下列债务不得免除，但债权人自愿放弃的除外：（1）故意或者重大过失侵犯他人身体权或者生命权产生的损害赔偿金；（2）恶意侵权行为产生的财产损害赔偿金；（3）基于法定身份关系产生的赡养费、抚养费和扶养费等；（4）基于雇佣关系产生的报酬请求权和预付金返还请求权；（5）破产人知悉而未记载于债务清册的债权，但债权人明知破产宣告情形的除外；（6）学生教育贷款；（7）罚款、罚金和没收财产；（8）债务人所欠税款；（9）依法不得免除的其他债务。同时，《条例（征求意见稿）》在第一百三十七条规定了十种不能免责的情形，核心要义在于破产人应当是诚信的。

在启动免责的问题上，《条例（征求意见稿）》采取申请主义（第一百四十条），即是否免责应由破产人先提出申请，再由管理人调查、征询债权人和破产事务管理部分意见，并向人民法院出具书面报告，最终由人民法院做出裁定。

债务人破产程序之后，经过一定的期限可获得免责，即对剩余债务无需再清偿，这个期限为免责考察期，各国对免责考察期的规定各不相同。英国《1986年破产法》原本规定的是破产令颁发之日3年后自动免责，但《2002年企业法》将此期限修改为1年，主要基于三个方面的考虑：一是提前消除破产的污点和烙印；二是给予债务人尽快恢复财产状况的机会；三是鼓励企业家“东山再起”。在此免责期限调整之后，英国破产服务局2006年进行的一项调查研究表明，从3年改为1年，并没有对债务人申请破产时的决定产生明显的影响[11]。而德国破产法则规定，债务人必须经过自破产开始之日起6年的考察期，才能免除其剩余债务，也就是说，债权人有6年的时间来发现债务人所隐匿的财产，债务人要在6年内诚实做人。

《条例（征求意见稿）》对免责考察期的规定为三年，自人民法院宣告债务人破产之日起算（第一百三十五条），在免责考察期内，破产人应当遵守人民法院依照本条例作出的限制债务人相关行为的决定（包括第十九条规定的限制消费、第二十条规定的从业禁止等）。违反该决定的，人民法院可以延长免责考察期，但延长期限不超过两年。

来自债权人与债务人的自愿安排

在债权人保护与促进债务人再生的博弈中，理应允许双方对权利进行处分，对债权债务做自愿的安排。英美个人破产法都有关于重整的规定。在美国破产法中，与第七章规定的程序（清算-免责）不同，在适用第十三章的案件中，债务人获得一个重新开始的机会，债务人可以提交一份按比例清偿债务的计划，债务人同时可以保有其非自由财产，但清偿计划中拟为清偿之价值不应低于对债务人非自由财产进行即时清算、分配所能获得的价值总额。该程序的主要条件是债务人必须将其所有的未来“可支配收入”全部用于清偿计划，期限为3-5年（实务中第十三章下的计划通常会延展至5年以上）。计算“可支配收入”时，债务人可从预期未来收入中扣除计划执行期间“合理的”生活费用[12]。英国《1986年破产法》规定了个人自愿安排制度（Individual Voluntary Arrangement,IVA）,是指债务人在破产从业者的帮助下与债权人之间达成一种还款安排，经由债权人会议表决通过之后适用于全体债权人，从而帮助债务人走出财务困境。这种制度是《1986年破产法》规定的一种正式的、具有法律约束力的破产清算替代制度，可以产生债务豁免的效果[13]。

笔者认为，个人重整与企业法人重整之立法目的略有不同，在企业破产实践中，人民法院受理企业重整申请更多考量企业的重整价值，而在个人破产制度中，重整则更多出于当事人的自愿（当然个人重整也有可能规定适用主体的标准，一般要求债务人未来有一定的稳定的且有持续性的收入），债务人与债权人之间达成后续还款的安排，一来债务人能获得对非自由财产的支配，二来债权人的清偿比例将比破产清算更高。

《条例（征求意见稿）》第八章共26条对重整进行了规定，有以下几点值得注意：（1）根据该等规定，重整的申请权利只赋予了债务人；（2）在重整期间，债务人有权在管理人的监督下自行管理财产和营业事务；（3）有中止行权的法律效力，担保权暂停行使（前提是担保财产为重整所必需）；（4）清偿期限不超过三年，且每次清偿间隔期不超过三个月；（5）表决规则为“人数过半+债权额超过三分之二”；（6）人民法院裁定批准重整计划的，应当同时解除对债务人的相关行为限制；（7）按照重整计划减免的债务，自重整计划执行完毕时起，债务人不再承担清偿责任。

七、和解制度

给予当事人更多自由

除了破产清算和重整（亦称“再生”）制度外，其他国家在立法上还设立了其他的个人债权债务清理制度，比如英国破产法中的债务舒缓程序、象征性支付计划、债务合并、与债权人的非正式安排制度等等。应当认为，广义上的个人破产程序制度也在随着社会的发展而变化，允许当事人之间在个人破产程序中拥有更多的自主权。

参照我国《企业破产法》的立法体例，《条例（征求意见稿）》第九章共10条对和解制度进行了规定，和解的方式包括委托和解（第一百一十四条）和自行和解（一百一十五条）两种。委托和解是指人民法院受理破产申请后至宣告破产前，经债务人申请，或者人民法院认为案件有和解可能的，经债权人、债务人同意，可以依法委托人民调解委员会、特邀调解员、特邀调解组织以及破产事务管理部门等机构，组织债务人和全体债权人进行和解；自行和解是指人民法院受理破产申请后，债务人与全体债权人就债权债务处理达成和解协议的，可以请求人民法院裁定认可，并终结破产程序。

跟重整制度相比较，和解制度最主要的特征在于：（1）债权人有更大的对债权（包括不能豁免的债权或者优先权）处置的自由，通俗地说就是“一切都可以商量”；（2）设置了禁止反言制度（第一百二十条），即债务人与债权人若在债权人会议召开之前达成了未损害其他债权人的利益的债务清偿协议，和解协议规定的债务清偿安排不低于该协议的，视为该债权人出席债权人会议并同时和解协议草案。这一制度设计具有了美国破产法中“预先包裹式重整”的制度特征。

从企业破产的实践来看，企业和解制度适用较少，但是不能否认和解制度是一个非常好的制度，期待个人破产条例在深圳实施后，能在个人破产领域看到更多的案例适用和解制度。

不能使个人破产制度沦为逃废债的工具

我国理论界、实务界在对个人破产制度的讨论中，很大一种担心在于个人破产制度容易导致债务人通过破产法程序“合法地”逃债[14]，主要的原因在于我国尚不具备完善的个人信用制度和财产监管制度，其实，这里又回到了本文的第一个问题，即个人破产法的立法目的问题。

如前文所述，个人破产制度在规范层面主要有两个功能，一是规范债权债务的清理，使全体债权人都享有公平获得清偿的机会，二是促进诚信债务人再生。这里需要再强调一点的是诚实的债务人，因此，个人破产制度当然不是为不诚信的人开方便之门，也非所有的个人破产最终都能债务免除。比如，在美国破产法中规定了“经济状况审查”制度，适用美国破产法第七章的债务必须满足一定的经济标准。在英国个人破产法中，则明确规定了不披露信息、隐藏财产、隐藏或者伪造账簿、文件资料、错误陈述等八种破产犯罪行为，以限制个人破产制度的滥用。

《条例（征求意见稿）》对限制个人破产制度滥用的问题亦纳入了考虑范围，首先，在第一百三十七条中规定了以下十种不能免责的情形：（1）隐匿、伪造、变造、销毁涉及财产状况的账簿、凭证、文书类及其他物件；（2）虚构债务或者提供虚假的债务清册；（3）无正当理由拒不列席债权人会议或者拒绝履行说明义务、作虚假说明；（4）以不正当手段妨碍管理人执行职务；（5）隐匿、转移、损坏、不当处分或者其他不当减少财产价值；（6）对个别没有财产担保的债务提供财产担保或者对个别未到期的债务提前清偿；（7）因奢侈消费、赌博等行为而承担重大债务或者使财产显著减少；（8）以明显不公平的条件负担债务；（9）八年内获得过破产清算免责，或者四年内获得过重整或者和解免责；（10）依法不得免除的其他情形。发现有该等情形的，人民法院可以裁定不对债务人进行免责。

其次，在个人信用制度建立的角度，《条例（征求意见稿）》起到了倒逼制度建立的效果。《条例（征求意见稿）》在第六条、第七条规定了个人破产信息公开的制度，人民法院、破产事务管理部门应当通过媒体、网络等方式，依法、及时、准确地公开个人破产信息，同时在第三十六条规定破产事务管理部门应当建立完善破产信息公开制度，这将有利于个人信用制度的完善。

再次，《条例（征求意见稿）》规定了相关追溯制度（第一百四十二条），债权人或者其他利害关系人发现破产人通过欺诈手段获得免除剩余债务的，可以申请人民法院撤销免责裁定。从上述规定来看，《条例（征求意见稿）》的基本价值导向，还是为诚实守信的债务人，在不幸陷入债务危机时提供再生的制度保障。

随着我国经济社会的发展、《企业破产法》的普遍适用，个人破产制度引起了人们的普遍关注。2019年8月18日，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》正式发布，明确了深圳先行示范区作为高质量发展高地、法制城市示范等战略定位。作为中国市场经济最活跃的地区之一，深圳亦是大众创业、万众创新的热土，在此背景下，深圳出台《条例（征求意见稿）》，为鼓励创新、宽容失败提供了制度支持。总的说来，《条例（征求意见稿）》借鉴了国际上个人破产立法的经验，规定了集体清偿、自由财产、免责制度等制度，在尚未在国家层面对个人破产进行立法前提下，深圳个人破产条例将为国家个人破产立法提供理论与实践经验。

[2] 转引自，卢林主编，《深圳经济特区个人破产条例草案建议稿附理由》，法律出版社，2016年5月，第2页。

[3] 参见，王欣新，《用市场经济的理念评价和指引个人破产法立法》，载北大法律信息网微信公众号，2019年8月18日，最后访问日2020年7月13日。

[4] 参见，许德风著，《破产法论——解释与功能比较的视角》，北京大学出版社，2015年3月，第516页。

[5] 参见，徐阳光、张婷主编，《破产法茶座（第二卷）》，法律出版社，2017年10月，第79页。

[6] 参见，徐阳光著，《英国个人破产与债务清理制度》，法律出版社，2020年6月，第63页。

[7] 参见上注，第100页。

[8] 参见，许德风著，《破产法论——解释与功能比较的视角》，北京大学出版社，2015年3月，第520页。

[9] 转引自，卢林主编，《深圳经济特区个人破产条例草案建议稿附理由》，法律出版社，2016年5月，第288页。

[10] 转引自上注，第526页。

[11] 转引自，徐阳光著，《英国个人破产与债务清理制度》，法律出版社，2020年6月，第111页。

[12] 参见，Jason J. Kilborn著，林周汪、胡利玲译《个人破产免责与债务调整：美国及欧陆各国之经验》，载徐阳光、张婷主编《破产法茶座（第三卷）》，法律出版社，2019年3月第141-153页。关于美国破产法第13章，另可参见，殷慧芬，《米勒的破产选择》，载徐阳光、张婷主编《破产法茶座第三卷》，法律出版社，2019年3月第154-159页。

[13] 参见注10，第134页。

[14] 相关观点可参见，刘静、任一民等，《个人破产立法问题漫谈》，载徐阳光、张婷主编《破产法茶座（第二卷）》，法律出版社，2017年10月，第75-102页。