为睿资产 作者：为睿房地产金融部
经过数十年的城市化发展，“城中村”改造问题，成为城市发展中的一个普遍性问题。究其本质，“城中村”形成的原因在于，我国城乡二元制及土地二元制的结构，即城市的国有土地使用权与农村集体土地使用权区分管理，在城市化发展过程中，城市范围不断扩张逐渐包围近郊农村，于是光鲜亮丽的城市中形成零散的“夹缝地带”。这种独特的现象，也必然带来一系列城市规划滞后、基础设施不完善、城市管理混乱等社会问题。
城中村改造建设，涉及的问题包括土地、金融、补偿、产业、规划、就业等一系列问题。针对这一复杂问题，政府各部门、施工单位、村集体、村民群众等主体必须加强沟通与协调，从而根据城市规划与安排，妥善实施及推进城中村改造项目。本文拟从土地开发角度出发，详细阐述城中村改造方式及城中村改造前期法律尽调工作要点。
一、城中村项目改造模式
（一）改造投资分类
城中村改造项目涉及土地面积范围广、拆迁安置主体数量多，前期拆迁安置成本较高，改造的主要资金来源为土地一级开发后收储再出让的土地增值，但在项目启动前，拆迁补偿及安置的资金缺口需要大量投资资金垫付。从改造模式来看，一般可以分为以下几类：
1.以政府为主导的净地公开交易模式。政府组织统筹规划，政府投资平台通过财政投入或通过代建公司自筹资金、银行贷款、发行债券等方式融资，负责土地一级开发，并承担土地清理费用和前期补偿款。土地收储后，根据城市规划进行土地招拍挂程序，开发商通过公开竞争方式获取土地使用权进行城中村改造项目开发。土地出让获得的土地收益支付前期一级开发中所涉各项费用。
2.土地一级开发和二级开发联合开发模式。即政府在确定城中村改造的专项规划后和初步拆迁补偿安置方案后，将未实施拆迁的土地进入土地交易市场公开交易，开发商通过公开竞价方式取得开发权，完成拆迁安置工作后方可取得土地使用权，进行项目建设。
3.土地一二级开发分开进行模式。即由房地产开发企业按照政府拆迁补偿政策标准及政府与村民签订的拆迁补偿协议，自行筹措资金，负责前期安置补偿。拆迁补偿完成后，政府通过土地交易中心采取招拍挂的方式（或定向招拍挂）将土地使用权进行出让，房地产开发商平等参与竞争，如能竞得土地使用权，则前期投入的拆迁补偿安置资金和约定的利润可冲抵土地出让金。如未能竞得土地使用权，则土地出让金可给予其补偿。
4.村集体自主改造模式。村集体与政府共同负责前期融资，引入合作方自行处理征地拆迁、回迁安置等工作。集体村民构建股份制公司，代表村民进行资金筹集、土地流转等工作，改造后的土地用于引进产业或合作开发，合作开发公司负责投资建设安置小区，股份公司亦可筹资自持物业，以保证长期经营收入。
（二）阶段性工作任务
城中村改造项目一般分两个阶段，第一个阶段为征地拆迁阶段，即土地一级开发阶段，在该阶段完成土地使用权的国有化，完成拆迁补偿安置、土地平整、土地使用权的出让等事宜。
作为房地产开发企业第一阶段法律尽调所需解决的主要问题在于：明确拆迁补偿及安置标准及二级开发土地出让金折抵比例；明确拟拆迁房屋、产权人及利害关系人的基本状况；明确拟拆迁房屋存在的权属纠纷及争议情况；明确拟拆迁房屋的规划、审批程序及计划安排；初步测算拟拆迁区域的成本；预估拆迁工作难度。
第二个阶段为项目建设阶段，即按照政府批准的规划指标完成项目建造及通过竣工验收和交付使用。这一阶段法律工作任务主要涉及合作模式、利润分配、规划调整、建设工程等风险防范，在此不作细论。
二、城中村改造项目参与方需求
不论哪种形式的城中村改造项目，都需要前期资金投入，对村民进行妥善安置，只有在土地收储并出让后，才能将土地增值的收益分红给参与城中村改造的各方。前期投资风险较大，城中村改造参与主体众多，工作问题和矛盾复杂，需要多方共同配合，为加快进度保证改造项目快速平稳推进，城中村改造实施方案必须明确且平衡各方利益需求，以减小不必要的阻力。
对于政府而言，改造目的相对简单。经济较发达的城市，更侧重于匹配城市总体发展区域，通过区域性改造使得城市环境、公共事业建设等得到快速发展，并提升城市综合面貌、治安环境及产业升级带来的税收收入，对单纯土地开发收益并不苛求。经济相对较差，或具体区、县政府，一方面需要落实市政府的工作安排和城市总体规划要求；其次，需要维持当地区县财政收支平衡，可能更在意拆迁、改造成本，倾向于一二级开发联合处置，将拆迁成本计入未来土地出让成本；再次，需要考虑到拆迁后村民社保、就业等基层问题，更加希望改造计划能够合理安置并为原村民提供长期生活来源，维持基层稳定。
对于村民和村集体而言，村集体需要代表村民争取更丰富的补偿房产数量或补偿费用，同时希望获得更多可持续产业保证村民长期生存。城中村改造实现村民身份的城镇化，同时原有农村户籍的福利和优惠政策也被迫转变，短时间内城市居民的福利等待遇很难有效衔接。为此，村集体会根据经济能力为集体成员提供相应的福利政策，如养老金、助学金、医疗等福利。村集体及相关部门的长期福利政策，能够有效调动村民的积极性。
对于房地产开发企业而言，参与城中村改造的主要动力在于能否获取利润。由于经济发达的城市土地竞拍竞争激烈，公开竞标净地成本较高，使得开发企业选择与政府、村集体合作，以土地一级开发与土地二级联动开发的模式参与城中村改造。根据开发企业的改造方案及开发企业的实际状况，经政府批准后，在土地招拍挂中设置一定准入条件，使开发企业大概率在限定成本范围内获得土地，从而控制土地成本。
三、城中村改造项目法律尽调
（一）项目土地基本信息核查
1.项目土地权属、性质、分类情况核查；
2.项目土地历史遗留问题核查；
3.项目土地长期规划安排调查
4.项目土地使用权人、被拆迁房屋所有权人意向及法律文件签署情况核查。
5.项目土地现状调查。主要调查方向包括：国有土地、集体土地所有权类型；国有土地抵押、租赁、临时用地、年限等情况；集体土地用途；项目范围内非法用地情形；项目内土地权属争议或历史遗留问题，涉及集体土地征收程序、征收款支付、土地返还等问题。
（二）项目拟拆迁房屋信息核查
1.核定改造范围内拟拆迁房屋基本信息及产权人名单；2.核定改造范围所被拆迁房屋（包括永久性建筑物、临时性建筑物及其附着物）基本情况；
3.核定拟拆迁房屋装修状况；
4.核定拟拆迁范围内小产权房、合作建房或有争议房屋等明细清单；
5.核定拟拆迁房屋出租、抵押、查封等信息；
6.核定项目范围内在建工程、公益事业用房、教堂、宗祠、寺庙、历史古迹等清单；
7.核定拟拆迁范围内违规建筑、擅自改变用途等房屋清单（若有）。
（三）项目权利人基本信息核查
1.项目所有权人分类核查。主要包括：产权明晰所有权人；产权不明或存在争议的产权人；转让效力或合法性待定的产权人；小产权房及合作建房的情形；违法违章建筑及超期临时建筑等权利人。
2.项目抵押权人信息核查。根据《物权法》《担保法》等相关规定，后期拆迁过程中，抵押权人甚至原产权人债权人的相关利息需通过前期尽调核查进行初步梳理，并根据实际情况达成和解或对拆迁房屋补偿款的其他处置安排。
3.项目范围内租户情况核查。对于承租房屋拆迁，有租户的房屋涉及租赁合同解除的违约补偿。需在尽调过程中梳理租户承租情况，在拆迁前尽可能达成以货币补偿提前解除租赁合同或以安置房替换等方式解决。
（四）村民及村集体信息核查
1.了解村集体议事决策程序；调查村集体资产、投资情况；
2.村民基本情况核查。包括：村民数量、人口结构、职业分布、收入来源及城中村改造意愿、补偿预期等情况；
3.村集体企业基本信息调查。包括：企业设立资料；企业股东构成、管理运作结构；与村集体关联性及资金往来关系；企业资产、经营状况；企业债权债务构成；企业改制情况及改制意愿等。
（五）项目相关法律文件核查
1.城中村改造项目的改造主体及权限确定文件核查；
2.城中村改造项目拆迁补偿安置标准、程序，拆迁补偿和地价的折抵关系；拆迁补偿安置监管及资金监管程序；
3.城中村改造项目整体计划、方案与流程安排；
4.城中村改造项目所涉及的行政许可、行政审批和行政备案的申报流程及进度安排；
5.城中村改造项目所在地城市总体规划、控制等具体指标；
6.政府对该项目的工期、建设安排、公共基础建设安排、安置回迁户数量等基本指标和安排；
7.城中村改造项目所涉及的土地出让金及行政性事业收费及其项目配套公共设施建设补偿金等优惠政策；
8.城中村改造项目所涉及的原村民后期福利及优惠政策情况。
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关于作者：
刘波：为睿资产创始人、上海瀛东律师事务所权益高级合伙人（某直辖市区法院原法官）、上海瀛东律师事务所地产并购投融资部部门主任、为安控股创始合伙人、上海金融信息行业协会不良资产信息应用专委会发起人、秘书长。
王怡萱：为睿资产房地产金融部负责人。
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