金融法律与监管｜《地方金融监督管理条例》

一、出台背景及立法目的

为解决央地监管权问题，防范区域性金融风险（区别于系统性金融风险）规范监管行为，管控地方金融存在的各种乱象，例如线上非法集资、股权众筹跑路、区域性资产交易中心乱批乱设等。2021年12月31日，为贯彻落实党中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的要求，明确地方金融监管职责，健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能，人民银行会同有关方面经过深入调研、反复论证，发布了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称“草案”）。

草案在制度层面背景上，面临着“类金融机构”监管顶层设计落定，行业上位法或将出台的现状。自2017年全国金融工作会议确定的金融监管体制后，小贷公司、融资担保、融资租赁、保理公司等类金融机构，均改由银保监会制定相关监管规则并由省（区、市）人民政府及地方金融监督管理局负责监管，但至今行业上位法《非存款类放贷组织条例》（“《非存条例》”）尚未出台。鉴于监管将继续侧重互联网贷款业务的风险把控的趋势以及目前非存款类机构相关的下位配套法规或征求意见的陆续出台，预计《非存条例》或在2022年初公布或征求意见，以此来完善我国多层次信贷市场法律法规体系，规范民间融资及加强金融消费者权益保护。

草案中第一条【立法目的】 为加强地方金融监督管理，规范监督管理行为，防范和化解区域性金融风险，促进地方金融健康发展，制定本条例。

第二条【监管目标和原则】 地方金融监督管理应当坚持审慎监管和行为监管并重，促进地方金融组织合法、稳健经营，避免干预地方金融组织自主经营和金融资源市场化配置，维护属地金融稳定，守住不发生区域性金融风险的底线。

据此，本草案的立法目的为防范和化解区域性金融风险，促进地方金融健康发展。

二、草案通过后的法律位阶

根据《行政法规制定程序条例（2017修订）》第五条的规定：

行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。

国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。

《立法法》第67条行政法规由国务院有关部门或国务院法制办负责起草。之所以由中国人民银行负责起草，原因在于根据2018年全国人大通过的《国务院机构改革方案2018》“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。”

综上，草案的位阶层级为行政法规。

三、草案主要内容

《草案》共五章四十条，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业务纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。具体内容主要包括：

其中，草案将小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方AMC等地方金融组织纳入统一监管框架，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。对于“中央统一规则、地方实施监管”的监管原则并非首次提及，除草案外，七类地方金融组织均有各自的监管规定，本草案与其他不同层级的监管规定之间是一般法和特别法的关系。此前对各地方金融组织的具体监管文件均遵循这一原则，我们总结如图表所示。

对各地方金融组织的具体监管文件

四、热点问题——关于地方金融机构的跨区域经营

草案当中争议最大的问题是：地方金融机构能否跨区域经营。

例如，“保理”和“租赁”业务不应有地域限制。众多机构和学者也建议删除“原则上不得跨省展业”，建议分级分类监管。参考《融资租赁担保条例》中规定以实力和审慎经营能力划定其范围，建议立法一步到位，以此促进建立多元化、层次合理的金融市场。

地方金融组织是否允许异地展业的问题不能“一刀切”，避免法律规制目的、监管要求和机构经营诉求产生根本性对立冲突。例如融资租赁公司的指导意见中，融资租赁的规模要位居世界前列，“一刀切”会抑制融资租赁公司的发展，故应当针对不同组织区别对待。

 “原则上不得跨省展业”将会产生的影响（以融资租赁行业为例）

融资租赁作为仅次于银行信贷的第二大融资工具，具有较强的专业性，行业监管相对成熟稳定，不会因跨省经营而扩大金融风险，具体影响如下：

1、商租跨省经营将不得不在异地设立分支机构。分支机构设立的要求按照目前的草案看，条件很高，导致设立分支机构的难度加大，不利于展业；

2、以展开设备租赁为主、真正服务实体的中小融资租赁将会消亡，融资租赁业态将不可逆恶化。

3、短期内利好租金；对于央企背景或拥有资源的大型商租将拥有相对优势。

4、通道业务将会盛行，金租和本地商租将享受因通道业务而得的监管红利。

数据来源：零壹租赁智库公众号2022年1月8日“93%租赁公司无分公司，2022年租赁业面临大洗牌”一文

数据来源：中国外资租赁委员会公众号2021年12月27日公布的2021年11月中登网登记数量统计。

五、如何应对草案“原则上不得跨省展业”

针对如何应对“原则上不得跨省展业”问题，笔者就保理业务进行如下分析：

（一） 对于商业保理公司的建议——争取例外性规定

1、反向保理业务例外

目前银保监会将反向保理业务作为其监管导向的例外，这符合商业保理公司开展反向保理业务，尤其是目前市场上供应链ABS项目的实质性需要。商业保理公司可积极反馈意见，争取政策允许异地开展反向保理业务。

2、互联网线上业务

参照《商业银行互联网贷款管理暂行办法》及《中国银行保险监督管理委员会办公厅关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》规定的例外情形：“无实体经营网点，业务主要在线上开展，且符合银保监会其他规定条件的除外。” 线上业务目前可开展的范围较窄，该路径对在省外无实体经营网点、业务主要通过线上开展的商业保理公司具有重要借鉴意义。

综上所述，商业保理公司可积极反馈合理意见，争取反向保理业务与互联网线上业务的开展。

（二）在正式出台后可按规定在过渡期内积极完成整改

1、取得国务院金融监督管理部门颁发的经营许可证

《草案》规定“跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。”目前国务院或授权国务院金融监督管理部门尚未制定跨省开展业务的具体规则，但参照同属于地方金融组织的小额贷款公司的监管政策，对取得全国性牌照允许跨省级行政区域开展业务的地方金融组织亦可能要求一定金额以上的注册资本及实缴货币资本。如《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》第十条规定：“跨省级行政区域经营网络小额贷款业务的小额贷款公司的注册资本不低于人民币50亿元，且为一次性实缴货币资本。”

2、经展业地监管机构批准设立分支机构

参照《商业银行互联网贷款管理暂行办法》，在外省（自治区、直辖市）设立分支机构的，对分支机构所在地行政区域内客户开展的业务，不属于跨注册地辖区业务。但相关细则可能对可设立分支机构的商业保理公司注册资本、合法合规性等也有一定要求。例如参照同属于地方金融组织的融资担保公司的监管政策，《融资担保公司监督管理条例》第十条规定：“融资担保公司跨省、自治区、直辖市设立分支机构，应当具备下列条件，并经拟设分支机构所在地监督管理部门批准：（一）注册资本不低于人民币10亿元；（二）经营融资担保业务3年以上，且最近2个会计年度连续盈利；（三）最近2年无重大违法违规记录。”