旌轩金融商事律师 作者：徐吉平团队
来源：旌轩金融商事律师(ID:JX_JinShangLawyerT)
一、问题的提出
最近，中国证监会对2014年出台的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》进行了修订，适度完善了“举报受理”、“举报（人）信息保密与管理”、“举报奖励”等制度内容。应当说，这是中国证监会为调动广大群众的积极性，进一步扩大案件线索来源，提升对证券期货违法违规行为的查处力度和效果而做出的一项重大举措。
但遗憾的是，尽管本次修订有多年来的证券期货稽查执法实践经验及国外相关机构的良好做法做基础和铺垫，但除个别地方确有突破（如将“内部知情人员”单列，并把奖励额度的上限从之前的30万元提升至60万元）外，整体上并没有太多新的东西，尤其是在奖励幅度方面，依然固守着“罚没金额的1%”这个比例不变，与美国证券交易委员会（SEC）十年前就确立的10-30%的奖励幅度区间相去甚远。
限于篇幅，本文不拟对所有内容进行分析评价、分析，只重点关注以下问题，即：对于证券监管机关来说，在接收到符合条件的举报（或指控）后，是否有启动行政调查的法定义务？如果不启动调查或者调查后不作出处罚决定，举报人是否有权申请行政复议和提起行政诉讼？在举报证券期货违法违规行为这件事情上，举报人是否具有行政相对人地位？如果没有，举报人的投资利益和获奖权利该如何保障？
二、典型案例
回答上述问题之前，我们不妨先来看两个典型案例：
▷ 案例①：（2019）京01行初1053号
2019年7月24日，中国证监会就申请人杨某（本案原告）的行政复议申请作出被诉复议决定，主要内容为：杨某举报湘电股份信息披露违法，要求中国证监会湖南监管局（以下简称“湖南证监局”）进行查处。湖南证监局根据杨某提供的信息披露违法线索依法进行了核查，并将处理情况答复杨某，并无不妥。湖南证监局履行监管职责的目的在于通过对相关违法行为的查处，实现对整个金融市场秩序的维护和公共利益的保护，而非针对杨某这一特定主体。湖南证监局的处理及答复并未设定杨某的权利义务，也不对杨某的合法权益产生实际影响，杨某与湖南证监局对举报事项的处理及答复之间不存在法律上的利害关系，杨某申请行政复议不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回杨某的行政复议申请。杨某不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被诉复议决定。
法院认为：行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益。证券监管机关应当且仅应当为整个证券市场之秩序及所有投资者之共同利益而依法全面履行其监管职责。个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，应当通过相应的法律救济途径予以解决。在湖南证监局对杨某的举报进行查处监管这件事上，杨某并非湖南证监局查处决定所针对的相对人，杨某所主张的投资利益及举报奖励也不能构成《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项所规定的“具有利害关系”，中国证监会据此驳回其行政复议申请并无不当。
▷ 案例②：（2018）粤71行终107号
2015年2月24日，范某（本案原告）向中国证监会广东监管局（以下简称“广东证监局”）举报威华股份信息披露存在遗漏重大信息、虚假陈述、误导投资者等行为。4月22日，广东证监局对范某的投诉作出“广东证监函[2015]352号”《答复》。8月6日，广东证监局作出“广东证监函[2015]760号”《答复》，对部分举报问题作进一步核查后的补充回复。后范某又多次向中国证监会举报威华股份，广东证监局分别作出“广东证监函[2016]151号”《答复》、“广东证监复字[2017]11号”《答复》。范某不服，认为广东证监局没有正确履行法定职责，没有根据其提供的相关事实线索正确地查处威华股份及李建华等信息披露义务人的违法违规行为，遂向法院提起对广东证监局的行政诉讼并随后上诉。
一、二审法院认为：本案中，范某自述为威华股份的投资者，其在广东证监局对举报已经调查并答复的情况下，仍然举报威华股份要求广东证监局对其进行处罚。广东证监局启动调查程序并将调查结果回复给范某，应视为已经履行了法定职责，范某与广东证监局的调查履责行为之间并不存在利害关系。广东证监局作为证券监管部门，无疑具有保护投资者合法权益的职责，但证券市场是一个高度复杂的动态系统，具有开放性和流动性，投资者个人具有不特定性，而且投资者个人之间的利益关系并非是静态和单向一致的。证券监管部门并不直接对投资者个人所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，投资者个人的合法权益应通过证券监管部门对证券市场整体秩序的维护予以实现。因此，投资者个人并不能要求证券监管部门对其个人利益履行监管职责，而证券监管部门对投资者个人举报事项的调查处理亦不对其合法权益产生实际影响。综上，本案中范某作为投资者个人，对于广东证监局对举报事项的调查回复并没有法律上的利害关系，范某不符合法律规定的起诉条件，故裁定驳回起诉/上诉。
三、裁判规则
从这两个经典案例中我们可以归纳出如下裁判规则：
【1】证券期货个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。证券监管机关是否履行监管职责以及如何履责，由其综合证券期货监管执法的实际情况后自主决定。任何情况下，证券监管机关都不负有基于个别（投资者）举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。
【2】接收举报后，无论证券监管机关是否启动调查，也无论启动调查后是否作出处罚决定，举报人均无权就此行为申请行政复议和提起行政诉讼。个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，应当通过其他相应的法律救济途径予以解决。
【3】无论是否具有相关投资者身份，举报人都不是证券监管机关查处决定所针对的相对人，不具有行政相对人地位。举报人所主张的投资利益和举报奖励不足以构成行政法上的“有利害关系”。
四、律师点评
其一，
根据《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（2020年修订）第七条和第八条的规定，证券期货个别投资者的举报（或指控）不必然引起证券监管机关的立案调查。个别投资者虽然依法具有举报的权利，但该举报是否能够被中国证监会证券期货违法违规行为举报中心予以登记，并不确定。即使被予以登记，证券监管机关后续是否就相关事项展开立案调查，也并不取决于其对举报人个人利益得失情况的判断，而是会基于维护证券期货市场整体秩序的现实需要，综合证券期货监管执法的实际情况后再做决定。这即是说，一方面，我国的现行规则并未赋予证券期货投资者个人“以举报的方式”要求证券监管机关对其个人利益得失履行监管职责的权利，另一方面，证券监管机关对于投资者个人举报事项的调查处理，亦不会对该投资者的“合法权益”产生实际影响。而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项以及第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为是否对行政相对人的“合法权益”产生“实际的影响”，是判断该行为是否属于行政诉讼受案范围或者是否应当予以立案受理的重要考量因素。
其二，
行政复议制度与行政诉讼制度具有救济个人“合法权益”的功能和属性，复议申请人/起诉人能够主张个人具有法律上值得保护的“合法权益”，是《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项以及《行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的“有利害关系”的要件之一。个别投资者是否具有通过行政复议、行政诉讼的法律途径要求证券监管机关履行监管职责的请求权，关键在于确定个别投资者与证券监管机关的调查处理行为之间是否具有法律上的“利害关系”，即：首先必须要辨明个别投资者在向证券监管机关主张履行监管职责时，其个人是否具有法律上值得保护的“合法权益”。若举报人（个别投资者）仅要求证券监管机关（重新）启动调查程序以对证券期货违法违规行为进行查处，而其自身的“合法权益”并未受到证券监管机关相关核查行为的侵害时，其并不具有我国行政法意义上的行政相对人地位，当然也就不可能具有行政复议的申请人或者行政诉讼的原告资格。
其三，
在我国目前情况下，一方面，个别投资者作为举报人，其并不因证券监管机关是否启动调查核实的行政程序本身而受到直接损害；另一方面，即便一切如举报人所愿，证券监管机关积极履行监管职责，对被举报相关违法违规行为（人）进行查处并做出了处罚决定，个别投资者作为举报人因此而获得了相应奖励，该种奖励性质上也应当属于“公共利益的片断”即“反射利益”的范畴，依法尚不足以构成《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项及《行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的“有利害关系”，举报人无法因此获得行政复议的申请人资格以及行政诉讼的原告资格。至于个别投资者（举报人）与相关市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，根据我国《证券法》《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》等法律规范性文件的相关规定，当事人可以通过民事诉讼等法律途径寻求救济。
根据《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（2020年修订）第十三条至第十六条的规定，获得举报奖励并不需要以举报人具有行政相对人地位为前提。一般来说，只要举报事实清楚、线索明确，经证券监管机关调查属实，依法作出行政处罚决定且罚没款金额在10万元以上的，举报人就有机会通过向中国证券投资者保护基金有限责任公司提交申请而领取到奖金。
其五，
惟需指出的是，修订后的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》已经隐匿掉了原有的有关“举报答复”的相关内容。这意味着，今后这方面的程序将主要遵照上位法《信访条例》的相关规定执行。由于《信访条例》只规定了复查与复核程序，并未赋予举报人申请行政复议和提起行政诉讼的权利，因此可以预料，今后证券期货个别投资者（举报人）针对举报答复行为而提起的行政复议及行政诉讼案件将会越来越少，直至没有。
五、相关法律规范性文件
▷ 1.《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（2020年修订）
▷ 第七条：“举报有下列情形之一的，举报中心不予登记，可予以存档处理：（一）不符合本规定第六条规定的；（二）举报事项已依法处理，举报人在无新证据或者新线索的情况下就同一事实或者理由重复举报的；（三）违法行为已经超过行政处罚时效的；（四）法律法规规定的其他情形。”
▷ 第八条：“举报中心负责处理可以作为稽查案件调查线索的举报，对于符合举报条件的稽查案件调查线索，予以登记；对于其他材料，按规定转中国证监会相关部门处理，相关部门可以按照职责分工转证监局、交易所等单位处理。”
“对于经登记的举报，中国证监会综合监管执法情况决定是否启动调查。”
▷ 第十三条：“举报事实清楚、线索明确，经调查属实，已依法作出行政处罚且罚没款金额在10万元以上的，按罚没款金额的1%对举报人进行奖励；已依法移送司法机关后作出生效的有罪判决的，酌情给予奖励。奖励金额不超过10万元。”
“对于举报在全国有重大影响，或涉案数额巨大的案件线索，经调查属实的，奖励金额不受前款规定的限制，但最高不超过30万元。内部知情人员提供了重大违法案件线索，经调查属实的，最高奖励额度不超过60万元。”
“上述罚没款金额是指举报所揭发的违法案件罚没款合计数额。举报奖励涉税事项按照税务部门相关规定执行。”
▷ 2.《行政复议法实施条例》（2007-08-01）
▷ 第二十八条第（二）项：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”
▷ 3.《行政诉讼法》（2015-05-01）
▷ 第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
▷ 第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”
▷ 4.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2028-02-08）
▷ 第一条第二款第（十）项：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”
▷ 第六十九条第一款第（八）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”
▷ 5.《证券法》（2020-03-01）
▷ 第八十五条：“信息披露义务人未按照规定披露信息，或者公告的证券发行文件、定期报告、临时报告及其他信息披露资料存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，致使投资者在证券交易中遭受损失的，信息披露义务人应当承担赔偿责任；发行人的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员以及保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员，应当与发行人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”
▷ 6.《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（2013-02-01）
▷ 第一条：“本规定所称证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件（以下简称虚假陈述证券民事赔偿案件），是指证券市场投资人以信息披露义务人违反法律规定，进行虚假陈述并致使其遭受损失为由，而向人民法院提起诉讼的民事赔偿案件。”
▷ 7.《信访条例》（2005-05-01）
▷ 第二条：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动 。”
“采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”
▷ 第三十二条第一款：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”
结 语
行将截稿之际，美股市场突爆惊雷：北京时间4月2日晚间，美股上市公司瑞幸咖啡（luckin coffee，Nasdaq：LK）向SEC提交公告称，公司2019年二季度至四季度期间，伪造了约22亿元人民币的交易额，相关成本和费用也相应虚增。受此消息影响，美股开盘前，瑞幸咖啡盘前跌幅达85%，盘中还曾暂停交易6次，当日市值缩水至16亿美元。周五收盘，瑞幸咖啡股价再次大跌15.94%，报5.38美元。然而事实上事情早有端倪，早在两个多月前，知名做空机构浑水（Muddy Waters Research）就曾通过公开一份长达89页的匿名报告，指控瑞幸咖啡涉嫌财务造假，门店销量、商品售价、广告费用和其他产品的净收入等都被蓄意夸大。但遗憾的是，尽管这个“举报者”足够专业和大牌，所披露出来的数据资料也足够详实和确凿，但该指控（举报）也并没有能够让SEC立即启动行政调查程序。由此看来，证券监管机构监督管理职权行使之谨慎、克制与保守，中外皆同。这也进一步启发我们，在证券期货市场上，监管机构从来就不是个别投资者的救世主，无论何时何地，个别投资者的投资风险都更多的要靠自己去甄别和规避。
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