浅谈政府引导基金监管要点及投资风控实务要点

11月9日，备受业界关注的2021年“中国风险投资年度榜单·金投奖榜单”正式对外发布，其中，厦门市产业引导基金及集美区产业引导基金名列“2021年度中国政府引导基金TOP50”榜单。

根据《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》《政府投资基金暂行管理办法》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等规定，各部委对政府引导基金的称呼略有不同（“政府引导基金”“政府投资基金”“政府出资产业投资基金”等），但其本质内容是一致的，本文谨以“政府（产业）引导基金”称之。

政府引导基金，是由政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金；政府引导基金吸引地方政府、金融、投资机构和社会资本，以股权投资等方式，扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域，支持相关产业和领域发展。在全国各地招商引资“竞赛”中，政府引导基金扮演越来越关键的一环。本文将结合政府引导基金监管要点，关注厦门地区产业引导基金管理规定，梳理政府引导基金投资风控实务要点，以供本市各招商人士及相关法律从业者批评指正。

包括财政部、发改委、证监会在內的多部委发布的文件，形成了政府引导基金多重监管的体制。

监管规则自2005年11月发改委发布《创业投资企业管理暂行办法》始，其明确提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。2008年10月国务院办公厅发布《关于创业引导基金规范设立与运作的指导意见》（“《指导意见》”），规定地市级以上人民政府有关部门设立引导基金，由负责推进创业投资发展的有关部门和财政部门共同提出设立引导基金的可行性方案，报同级人民政府批准后设立。2014年8月，证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》，规定包括私募基金管理人登记、募集行为监管、私募产品备案、信息披露等一系列私募基金监管制度。2015年12月，财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》（“《暂行管理办法》”），规定政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。2016年12月，发改委发布《政府出资引导产业投资基金管理暂行办法》（“《出资暂行办法》”），从政府出资产业投资基金投融资活动的总体状况和发展趋势的政策评估、信用评估角度对政府引导基金进行监管。

以《指导意见》《暂行管理办法》《出资暂行办法》三份规定为例，笔者梳理有关监管规定如下：

（一）基金数量限制：《暂行管理办法》要求财政部门控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金；其他两份规定未见有此类要求。

（二）组织形式及决策机构：《指导意见》规定引导基金由政府任命或派出人员组成的理事会进行决策；《暂行管理办法》规定政府投资基金中政府一般不直接参与管理基金事务；《出资暂行办法》明确了基金管理人管理政府引导基金的形式，同时明确了管理人的资格要求。

（三）投资领域要求：《指导意见》主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资本进入创投领域；而《暂行管理办法》不再着眼于创业投资企业，开始聚焦主动产业，强调政府引导基金应引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展；《出资暂行办法》明确了投资基金具体投资范围，同时规定了非基本公共服务领域等七大主要投资领域。

（四）禁止投资领域：《指导意见》规定政府引导基金不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出；《暂行管理办法》在此基础上，还明确规定政府投资基金不得吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款 和资金拆借，不得进行承担无限连带责任的对外投资，不得发行信托或集合理财产品募集资金。

（五）产业政策合规性审查：《出资暂行办法》明确了基金政策符合性审查的程序和方式，即政府出资产业投资基金在信用信息登记系统登记后，由发展改革部门根据登记信息对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开，对于未通过产业政策符合性审查对政府出资产业引导基金，各级发展改革部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。

（六）绩效评价：《指导意见》对于引导基金的监督以及考核机制规定较为笼统，仅规定财政部门建立考核制度，定期评估；《暂行管理办法》进一步明确了考评机制，即建立年度绩效评价及年度检查等制度，使得定期汇报不再作为主要的投后监管手段；《出资暂行办法》建立了对政府出资产业投资基金和基金管理人绩效的双重评价指标体系。

（七）基金的退出及闲置资金的使用限制：《指导意见》明确要求闲置资金只能存放银行或购买国债，闲置资金及投资形成的各种资产及权益应当按国家有关财务规定进行管理，而引导基金投资形成的股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式及退出价格。

《暂行管理办法》规定了政府出资应在基金存续期满后退出，也可以在存续期未满、但已达到预期目标的情况下通过股权回购机制等方式退出；另外，该办法还规定了政府出资“强制退出权”，即用列举和兜底的方式规定了无需其他出资人同意即可提前退出等情形，包括基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间完成设立的，政府出资拨付一年以上，基金未开展投资业务的，基金投资领域和方向不符合政策目标的，基金未按章程约定投资的以及其他不符合章程约定的情形。

《出资暂行办法》仅规定闲置资金只能投资于银行存款等安全性和流动性较好的固收类资产。

2015年1月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立总规模400亿元国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级，重点支持创新型企业。同年2月1日，百亿规模的厦门市产业引导基金正式宣告设立，至此我省设立首个政府产业引导基金；厦门市产业引导基金由厦门金圆投资集团有限公司作为市财政局的出资代表，其下属的厦门市创业投资有限公司作为受托管理机构，负责引导基金的日常运营管理。亦是2015年，集美区产业引导基金作为厦门市首个区级产业引导基金，拉开厦门市各区设立区产业引导基金的序幕。

2017年后，由于《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等监管政策（含征求意见稿）的影响，包括股权投资在内的各投资资金端受到重大影响，当年度，政府引导基金设立数量即骤减；经过2014年至2016年的迅猛发展，政府引导基金也出现了政策性与市场化相矛盾的弊端。不少政府引导基金通过修订管理办法，完善自身治理体系，采用更贴近市场化的方式实现自身政策目标，体现在返投要求、出资比例、激励与让利政策等方面的调整。近年来，厦门市、区产业引导基金管理办法也相应有所调整或新设规定。

以厦门市产业引导基金为例，其基金管理办法及参股子基金操作指引修订较多关注加强风险管控、提升投厦进度要求、完善激励机制、突出竞争性评审原则、健全基金方案变更审批程序等；另外，其最近还就让利机制、政府参股子基金总额比例、投厦金额计算口径进行了调整。 

政府引导基金一般会在其基金管理办法及参股产业子基金设立及运营管理操作指引中明确基金设立的政策目标、基金规模、存续期限要求、出资方案审批程序、投资领域要求、投资决策机制、基金管理机构资格条件、风险防范、投资退出（含强制退出权）、管理费上限和收益分配等。

本文通过梳理厦门市产业引导基金及有关区产业引导基金管理办法及有关规定，就基金管理的如下内容进行梳理，并就投资风控实务要点进行如下提示：

（一）投资运作模式：包括与产业龙头企业及优秀产业基金管理团队合作设立产业子基金，以及直接投资于市区重点扶持的产业企业的运作模式。

其中，若政府引导基金选择产业基金管理团队的，建议进行如下尽职调查及风险分析：团队概况，包括团队历史沿革、团队结构、受行政处罚情况、涉诉及仲裁情况、财务情况等；团队管理基金情况：包括管理基金简介，行业情况等；团队业绩，包括团队的人员组成及职责范围、履历、过往业绩等；管理团队投资决策机制，包括投决会和顾问委员会架构及流程、议事规则、投资策略和退出方式等；拟合作投资项目情况，包括项目背景、基金要素（包括投资策略、退出方式、收益分配等）、储备项目、其他社会资本来源等。

（二）申请引导基金投资的产业子基金及其管理团队资格条件：

1.注册地及组织形式要求，子基金募集规模及初创企业投资比例要求；

2.子基金出资时限及出资形式要求；

3.厦门市各级政府参股比例要求及避免成为国有基金的要求，社会资金出资人条件，私募方式募集要求；

4.存续期规定及延长限制；

5.投资地域及总额要求，产业投资比例要求等；

6.管理团队的资格要求，包括团队人数、投资经验及成功案例、招商引资能力，参股或人缴子基金比例要求、投决风控及财务制度等；

7.关键人士锁定条款。

（三）引导基金退出要求：政府出资部分可采取上市、股权转让、企业回购、根据协议约定等方式退出，并具备“强制退出权”，其中规定基本上与《暂行管理办法》相符。

（四）激励机制：在市、区旧有的基金管理办法中均规定有让利政策，即产业子基金在清算时，如政府引导基金完成了投资特地地域目标企业的前提下，投资特定地域目标企业退出收益中归属于引导基金的收益，可部分让利予其他出资人或基金管理团队。

但在最新版本的管理办法或补充通知中，均已删除（或即将删除）该等让利政策。

（五）禁止投资领域及闲置资金的使用：以厦门市产业投资基金为例，其在《暂行管理办法》的基础上增加了不得从事“明股实债等变相增加政府债务的行为”；而以集美区产业引导基金为例，其在《指导意见》的基础上规定了引导基金禁止投资的领域，以及闲置资金的使用，仅能用于存放银行或购买国债等符合国家有关规定的金融产品。

（六）从风控实务的角度，不仅要根据有关监管规定及基金管理办法对基金方案、基金管理机构及管理团队进行合规性审查，政府引导基金（通常作为有限合伙型基金的LP）还应在合伙协议中争取参与“合伙事务执行”，我们提示有如下方式：

1.参与投决会：对基金投资事项享有决策权限；

2.参与合伙人会议：对部分事项享有决策权限；

3.设置基金观察员：观察员对部分事项享有决策权限；

4.设置咨询委员会委员：对部分事项享有决策权限。

另外，在政府引导基金不敢于参股子资金投资项目的市场化决策的同时，政府引导基金应争取在基金合伙协议中约定所参股子基金及产业企业违法、违规和偏离合伙协议约定、政策导向的情况下，政府引导基金可按照协议约定，行使一票否决权。