信实律师 作者：守政团队、曾其五
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在上篇文章中，我们介绍了包容审慎监管执法的定义以及一些示范事项，那么在包容审慎监管执法中，除继续做好平时执法工作中的细节外，执法机关需注意的执法程序问题有哪些呢？
《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市推行包容审慎监管执法若干规定的通知》对执法程序做了简要要求，《厦门市自然资源和规划局关于印发<厦门市自然资源领域首次或轻微违法行为不予处罚实施办法（试行）>的通知》对执法程序做了相对全面的引导，分为了当场整改、限期整改以及立案查处3种情形，同时制定了《不予行政处罚决定书》《警示告知书》范本，方便执法机关参考。关于包容审慎监管执法程序，笔者认为可以概括为1个流程+1个问题+4个要点。
1个流程
（以下流程援引自《厦门市自然资源和规划局关于印发<厦门市自然资源领域首次或轻微违法行为不予处罚实施办法（试行）>的通知》）
1.当场整改情形（现场整改+警示告知+备案+证据收集）
（1）现场整改。执法人员在日常巡查、投诉件处置中，发现违法行为应当及时制止、纠正。行政相对人立即纠正违法行为、消除影响，符合不予处罚规定的，不予行政处罚。（注意参照清单规定）
（2）警示告知。执法人员当场开具《警示告知书》，明确对本次违法行为不予处罚，并告知行政相对人相关法律法规，要求行政相对人不得再次违法，否则将依法予以处罚；如果行政相对人再次违法，本次免罚记录将作为执法部门实施处罚考量违法情节的重要因素。
（3）事后备案。执法人员现场执法时发现符合本办法和清单规定不予处罚情形，依法当场作出不予行政处罚决定的，应当于三个工作日内报所属行政执法机关备案登记。
（4）证据收集。执法人员依法以文字、音像等形式对此类违法行为的行政相对人身份信息、违法情况、整改情况及处置过程等进行全过程记录。《警示告知书》和全过程记录应当在相关执法部门备案、归档保存，作为发现行政相对人再次违法时实施处罚的相关证据。
2.限期整改情形
（1）对行政相对人无法当场完成整改的违法行为，执法人员应当开具《责令改正通知书》或相关执法文书，责令行政相对人限期整改。
（2）行政相对人在整改期限内完成整改的，执法人员现场核实后，对符合不予处罚规定的，提出不予处罚的处置意见，说明事实、理由和依据，由相关执法部门集体研究决定后，填写不予立案呈批表。不予立案处罚的，应当向行政相对人出具《警示告知书》，对行政相对人进行教育。
（3）行政相对人未在整改期限内完成整改的，依法立案处理。
3.立案查处情形
（1）违法行为已被立案查处的，在行政机关作出行政处罚决定前，发现行政相对人完成整改且符合不予处罚规定的，应当制作案件调查终结报告，提出不予处罚的处置意见并说明事实、理由和依据，经法制审核，依法定程序研究决定后制作《不予处罚决定书》。
（2）《不予处罚决定书》应当附《警示告知书》对行政相对人进行教育，一并送达行政相对人。
1个问题
不予处罚是否都需要立案？（以农业、林业、水利处罚为例）
比较立案条件可知，在农业和水利执法领域，“依法应当或者可以给予行政处罚”，是应当立案的必要条件之一，也就是说，对于可以不予处罚（主要是首违不罚）的违法情形，也在立案范围，建议执法机关可以先予以立案，经过调查取证发现若符合条件的，再作出不予处罚决定。
在林业处罚程序中，“应受处罚”是立案的必要条件之一，亦即，对于可以不予处罚（主要是首违不罚）的违法情形，不在必须立案范畴，执法机关可以不予立案直接作出不予处罚处决定。且《厦门市自然资源和规划局关于印发<厦门市自然资源领域首次或轻微违法行为不予处罚实施办法（试行）>的通知》刚好区分了立案处理与不立案处理的情形。
此外，简易程序当然可以适用当场作出不予处罚决定，无需立案。
4个要点
1.注重执法全过程记录，执法人员在执法过程中，要加强证据收集固定，依法以文字、音像等形式对不予处罚案件进行全过程记录并归档保存。
2.坚持处罚与教育相结合，注重对行政相对人的警示教育，
不予处罚不是放任不管，《行政处罚法》第三十三条第三款“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”对清单规定的不予处罚的轻微违法行为，行政执法机关应当通过责令改正、批评教育、劝导等柔性方式，做好行政相对人教育工作，使其认识到存在的问题，改正违法行为，在执法中普法，提高行政相对人的守法意识，避免行政相对人再次发生同类违法行为，依法开展生产经营活动。
3.清单内事项并不一律适用，虽然对于清单未列明的违法行为，根据《行政处罚法》和有关法律、法规、规章规定，应当不予处罚的，不得给予行政处罚，但轻微不罚、首违不罚清单并不是无条件适用的，如《厦门市农业农村局关于印发<厦门市农业领域轻微违法行为不予处罚清单（2021年版）>的通知》要求“有下列违法行为的，不适用本通知：
4.不予处罚仍要赋予当事人救济权利
虽然行政执法机关对当事人作出了不予处罚决定，但同时行政机关也认定了当事人存在违法行为。这个认定对当事人的权利和义务会产生实质性影响，因此，应当告知当事人相应的救济权利。
执法机关是包容审慎监管执法的主体，更是执法中的关键一环，在运用相关不予处罚清单营造宽松有序执法环境的同时，更应当兼顾规范文明执法，让包容审慎监管执法更加有益于市场，有益于法治营商环境建设。
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