保全与执行 作者：李舒、李元元、张华耀
来源：保全与执行（ID：ZhixingLaw）
阅读提示：2020年，全国各级法院受理各类案件共计3088.4万件，其中，执行案件1059.2万件，约占全部案件的35%。执行案件数量大、执行难度高，奋战在执行工作一线的法官很辛苦。同时，申请执行人希望通过强制执行程序，实现其债权的诉求很强烈。尤其是在被执行人存在可供执行的财产，申请执行人已经向法院提供了财产线索，但少部分执行法院却迟迟不采取执行措施时，申请执行人可能丧失实现债权的机会。此时，申请执行人可以积极联系执行法官，推动法院尽快采取执行措施，也可以在执行法院的信访接待日，向接待法官或领导反映情况。除此之外，申请执行人还可以通过哪些法定的救济程序寻求救济？本文通过最高人民法院的一则案例，对这一问题进行分析。
裁判要旨
《民事诉讼法》第二百二十五条规定，“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议”。该法条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。《执行异议和复议规定》第七条进一步规定，当事人、利害关系人对“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”提出异议的，人民法院应当依照《民事诉讼法》第二百二十五条规定进行审查。申请执行人认为执行法院在收到执行款后不予及时发放的不作为行为，侵害了其合法权益，并提出执行异议，符合法律和司法解释规定精神，应纳入执行异议、复议程序进行审查。
案情简介
一、民生银行三亚分行与宁波银行北京分行合同纠纷一案，海南高院判决宁波银行北京分行向民生银行三亚分行支付4亿元款项。宁波银行北京分行未履行上述生效判决确定的义务，民生银行三亚分行向海南高院申请强制执行。
二、海南高院立案执行后，2017年4月5日，宁波银行北京分行将执行案款4亿元付至海南高院执行款专户。
三、东胜公安分局向海南高院去函，以该院办理的该民事案件涉及经济犯罪嫌疑为由，向海南高院发出《协助冻结财产通知书》，通知冻结犯罪嫌疑人季铭铭、孙占新涉嫌票据诈骗案当中的该院账户中的4亿元资金。
四、民生银行三亚分行不服，向海南高院提出书面执行异议，主张东胜公安分局的冻结不属于延缓发放执行案款的情形，海南高院协助经侦机关冻结并延缓发放执行款的行为违法。
五、海南高院认为，对于人民法院的消极执行等不作为，申请执行人无权依据《民事诉讼法》第二百二十五条的规定，提起执行异议寻求救济。海南高院裁定驳回民生银行三亚分行的异议申请。
六、民生银行三亚分行不服，向最高人民法院申请复议。最高人民法院认为，《民事诉讼法》第二百二十五条中的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。最高人民法院裁定撤销海南高院的执行裁定，指令海南高院审查民生银行三亚分行提出的执行异议。
裁判要点及思路
本案的争议焦点是：针对执行法院的消极执行等不作为，申请执行人能否通过执行异议和复议程序寻求救济。
《民事诉讼法》第二百二十五条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”
海南高院认为，从《民事诉讼法》第二百二十五条的规定可以看出，当事人对执行行为提出异议，应针对人民法院在执行程序中作出的执行行为，只有作为的执行行为才有必要和可能在执行异议、复议程序中裁定撤销或改正。本案中，海南高院在执行过程中协助其他执法机关冻结执行到位的款项，该强制措施是作出冻结决定的其他执行机关所作出的，而不是该院的执行行为，申请执行人无权针对执行法院的消极执行等不作为提出异议。
最高人民法院认为，《民事诉讼法》第二百二十五条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条进一步规定，当事人、利害关系人对“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”提出异议的，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定进行审查。民生银行三亚分行认为海南高院在收到执行款后不予及时发放的不作为行为，侵害了其合法权益，并提出执行异议，符合前述法律和司法解释规定精神。
实务要点总结
北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。
一、针对执行法院的消极执行等不作为，申请执行人可以通过执行异议和复议程序寻求救济。
对法院消极执行能否提出异议，曾经在执行理论和实务中存在争议。曾经一些法院认为，根据《民事诉讼法》第二百二十五条的规定，只有作为的执行行为才有必要和可能在执行异议、复议程序中裁定撤销或改正，申请执行人无权针对执行法院的消极执行等不作为提出异议。最高人民法院作出的本案裁定，认为应将消极执行纳入执行异议、执行复议程序予以审查，具有重要的指导意义。这扩大了执行异议和复议程序的适用范围，拓宽了申请执行人的权利救济路径。
值得提及的是，针对执行法院的消极执行等不作为，不但申请执行人可以提起执行异议，而且根据《民事诉讼法》第二百二十五条的规定，被执行人、利害关系人也可以提起执行异议。例如，在执行法院查封、扣押、冻结被执行人的不动产和股权等财产权利的情况下，如果执行法院怠于执行这些财产，会给被执行人带来损失，包括财产不能正常流转造成的贬值损失、财产不能变现增加的资金成本损失、无法尽快偿还申请执行人债务造成的执行标的利息增加损失等。尤其是执行法院超标的查封被执行人财产时，被执行人可以在提起执行异议，主张解除超标的查封的同时，请求法院积极拍卖、变卖财产。
二、针对执行法院的消极执行等不作为，申请执行人还可以通过执行监督程序寻求救济。
《民事诉讼法》第二百二十六条规定：“人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。”
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第74条规定：“上级法院发现下级法院的执行案件（包括受委托执行的案件）在规定的期限内未能执行结案的，应当作出裁定、决定、通知而不制作的，或应当依法实施具体执行行为而不实施的，应当督促下级法院限期执行，及时作出有关裁定等法律文书，或采取相应措施。对下级法院长期未能执结的案件，确有必要的，上级法院可以决定由本院执行或与下级法院共同执行，也可以指定本辖区其他法院执行。
可见，在执行法院消极执行时，申请执行人既可以向执行法院提出执行异议，要求执行法院撤销或改正其消极执行行为，也可以向执行法院的上级法院申请执行监督，申请上级法院督促执行法院限期执行，或申请上级法院提级执行。这两种救济途径的主要区别在于，执行异议程序是申请执行人向执行法院提起的异议审查程序，执行监督程序是申请执行人向执行法院的上级法院提出申请，由上级法院启动的法院内部上下级监督程序。此处的上级法院可以是执行法院的上一级法院，也可以跨越多级的最高人民法院。
三、如果执行法院消极执行导致被执行人财产流失，申请执行人可以申请国家赔偿。
《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条规定：“人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施、先予执行措施，或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，赔偿请求人可以依法向人民法院申请赔偿。”第五条规定：“对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，包括以下情形：（三）对已经发现的被执行人的财产，故意拖延执行或者不执行，导致被执行财产流失的；（四）应当恢复执行而不恢复，导致被执行财产流失的”。
可见，如果执行法院消极执行导致被执行财产流失，申请执行人可以申请国家赔偿寻求救济。赔偿义务机关为消极执行法院。关于申请国家赔偿的时间，根据《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十九条的规定，申请执行人应当在执行程序终结后提出，且应在两年诉讼时效期间内提出，两年诉讼时效的起算点为执行程序终结之日。
（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所执行业务部对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所执行业务部对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）
相关法律规定
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百二十五条 当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。
第二百二十六条 人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》
74．上级法院发现下级法院的执行案件（包括受委托执行的案件）在规定的期限内未能执行结案的，应当作出裁定、决定、通知而不制作的，或应当依法实施具体执行行为而不实施的，应当督促下级法院限期执行，及时作出有关裁定等法律文书，或采取相应措施。
对下级法院长期未能执结的案件，确有必要的，上级法院可以决定由本院执行或与下级法院共同执行，也可以指定本辖区其他法院执行。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第三十八条 人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。
《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》
第一条 人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施、先予执行措施，或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，赔偿请求人可以依法向人民法院申请赔偿。
第五条 对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，包括以下情形：
（一）执行未生效法律文书的；
（二）超出生效法律文书确定的数额和范围执行的；
（三）对已经发现的被执行人的财产，故意拖延执行或者不执行，导致被执行财产流失的；
（四）应当恢复执行而不恢复，导致被执行财产流失的；
（五）违法执行案外人财产的；
（六）违法将案件执行款物执行给其他当事人或者案外人的；
（七）违法对抵押物、质物或者留置物采取执行措施，致使抵押权人、质权人或者留置权人的优先受偿权无法实现的；
（八）对执行中查封、扣押、冻结的财产不履行监管职责，造成财产毁损、灭失的；
（九）对季节性商品或者鲜活、易腐烂变质以及其他不宜长期保存的物品采取执行措施，未及时处理或者违法处理，造成物品毁损或者严重贬值的；
（十）对执行财产应当拍卖而未依法拍卖的，或者应当由资产评估机构评估而未依法评估，违法变卖或者以物抵债的；
（十一）其他错误情形。
第十九条 公民、法人或者其他组织依据国家赔偿法第三十八条规定申请赔偿的，应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出，但下列情形除外：
（一）人民法院已依法撤销对妨害诉讼的强制措施的；
（二）人民法院采取对妨害诉讼的强制措施，造成公民身体伤害或者死亡的；
（三）经诉讼程序依法确认不属于被保全人或者被执行人的财产，且无法在相关诉讼程序或者执行程序中予以补救的；
（四）人民法院生效法律文书已确认相关行为违法，且无法在相关诉讼程序或者执行程序中予以补救的；
（五）赔偿请求人有证据证明其请求与民事、行政诉讼程序或者执行程序无关的；
（六）其他情形。
赔偿请求人依据前款规定，在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后申请赔偿的，该诉讼程序或者执行程序期间不计入赔偿请求时效。
法院判决
以下为最高人民法院在执行裁定书中“本院认为”部分的论述：
本院认为，本案在复议阶段的争议焦点为，民生银行三亚分行作为申请执行人对执行法院未予发放案款的行为提出异议，是否属于执行行为异议，应否纳入异议、复议程序予以审查的问题。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定，“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议”。该法条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条进一步规定，当事人、利害关系人对“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”提出异议的，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定进行审查。本案中，执行法院海南高院在收到被执行人宁波银行北京分行应付的4亿元执行款后，以“谈话笔录”的形式明确告知申请执行人民生银行三亚分行，该执行款由于有关公安机关请求协助冻结而不能向其发放。民生银行三亚分行认为海南高院在收到执行款后不予及时发放的不作为行为，侵害了其合法权益，并提出执行异议，符合前述法律和司法解释规定精神，海南高院以民生银行三亚分行系针对执行法院的不作为提出异议，不能依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查的认定不妥，应予纠正。
综上，海南高院（2017）琼执异39号执行裁定适用法律不当，应予撤销。海南高院应就民生银行三亚分行针对该院未予发放执行案款的行为提出的异议，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行异议、复议程序进行审查。民生银行三亚分行所提执行异议能否成立，由海南高院重新审查后作出认定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二条第三款之规定，裁定如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2017）琼执异39号执行裁定；
二、指令海南省高级人民法院对中国民生银行股份有限公司三亚分行的执行异议进行审查。
案件来源
中国民生银行股份有限公司三亚分行、宁波银行股份有限公司北京分行合同纠纷执行审查类执行裁定书【最高人民法院（2017）最高法执复58号】
延伸阅读
在检索大量类案的基础上，云亭律师总结相关裁判规则如下，供读者参考：
一、申请执行人应当在执行程序终结后申请国家赔偿。
案例一：刘怒涛、冯安错误执行赔偿赔偿决定书【最高人民法院（2020）最高法委赔监140号】
本院赔偿委员会认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释（一）》第八条规定，赔偿请求人认为人民法院有修正的国家赔偿法第三十八条规定情形的，应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出赔偿请求，但人民法院已依法撤销对妨害诉讼采取的强制措施的情形除外。本案中，徐州中院根据刘怒涛等人的继续执行申请，于2016年8月16日作出（2016）苏03执恢138号执行裁定，恢复对民事判决的执行，本案尚在执行过程中。刘怒涛、冯安申诉所称之损失，与人民法院尚在进行的执行程序密切相关。据此，原决定以相关执行程序尚未终结为由，驳回刘怒涛、冯安的国家赔偿申请并无不当。
二、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定中的“执行行为”，既包括执行法院的积极作为，也包括不作为，针对执行法院的执行不作为，当事人、利害关系人可以提起执行异议。
案例二：中建三局集团有限公司、三门峡华尔信房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷执行审查类执行裁定书【河南省高级人民法院(2020)豫执复286号】
本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定，“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议”。该法条规定的“执行行为”并未限定为执行法院在执行程序中的积极作为。《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第七条进一步规定，当事人、利害关系人对“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”提出异议的，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定进行审查。
本案中，中建三局认为三门峡中院在收到执行款后不予及时发放的不作为行为，侵害了其合法权益，并提出执行异议，符合前述法律和司法解释规定精神，三门峡中院以中建三局系针对执行法院的不作为提出异议，不能依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行异议复议程序进行审查的认定不妥，应予纠正。综上，三门峡中院（2020）豫12执异27号执行裁定适用法律不当，应予撤销。对中建三局未予发放执行案款的异议，三门峡中院应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定的执行异议复议程序进行审查。
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