明辨律法 作者：郑宏宇王怀志
来源：明辨律法（ID：trzlaw）
摘要
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
行政相对人对省级人民政府做出的征收土地的决定，能否申请行政复议？
基本案情
2014年9月13日，广西壮族自治区政府同意并批准广西壮族自治区国土资源厅对来宾市人民政府作出的桂国土批函（2014）629号《广西壮族自治区国土资源厅关于武宣县2013年第八批次城市建设用地的批复》(以下简称629号批复)，批复同意来宾市人民政府呈报的土地征收方案。
江记成、江西成系广西武宣县武宣镇土荫塘村村民，其使用的集体土地在该批复确定的征收土地范围内。江记成、江西成对629号批复不服，向广西壮族自治区政府申请行政复议。2016年3月30日，广西壮族自治区政府作出桂政行复（2016）69号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称69号不予受理决定），对江记成、江西成的行政复议申请不予受理。2016年4月12日，江记成、江西成提起行政诉讼，请求撤销广西壮族自治区政府作出的69号不予受理决定，并判令广西壮族自治区政府依法受理江记成、江西成的行政复议申请。
南宁市中级人民法院（2016）桂01行初153号行政判决认为，629号批复的内容涉及土地征收，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的行政机关最终裁决的情形，故江记成、江西成申请的复议事项不属于行政复议的受理范围。广西壮族自治区政府作出的69号不予受理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江记成、江西成的诉讼请求。江记成、江西成不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终169号行政判决认为，629号批复属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决，江记成、江西成认为涉案用地批复不属于最终裁决与事实不符。广西壮族自治区政府以江记成、江西成的复议申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理，有事实和法律依据。一审判决驳回江记成、江西成的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
最高院再审
江记成、江西成申请再审称：行政裁决的对象是特定的民事、经济纠纷，629号批复系广西壮族自治区国土资源厅单方面作出的征地批复，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决；省级政府根据征地决定对于所有权或者使用权的确权行为的复议决定才是最终裁决，而征地决定本身并不是最终裁决。请求撤销一、二审判决；撤销69号不予受理决定，判令广西壮族自治区政府依法受理江记成、江西成的行政复议申请。
广西壮族自治区政府答辩称：江记成、江西成申请行政复议的事项是该府作出的征地批复，内容涉及土地征收，属于行政机关的最终裁决，二审认定事实清楚；根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，二审驳回江记成、江西成的上诉，适用法律正确。请求驳回再审申请。
本院经审理对一、二审认定的事实予以认可。另查明，2018年3月6日，广西壮族自治区政府作出桂政行复（2018）39号《行政复议受理通知书》，对江记成、江西成的复议申请予以受理。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼以寻求救济，相关法律亦已作出关于行政复议和行政诉讼相衔接的制度安排。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条的规定，征收土地的，由国务院批准或者由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，省级人民政府作出的征地批复必然对土地权利人的合法权益产生影响，应当属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十五条亦规定，申请人依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。根据上述规定，土地权利人不服省级人民政府的征地批复提出复议申请，复议机关应当依法予以受理。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》规定：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和司法解释的规定，省级人民政府作出的征收土地决定，以及省级人民政府对征用土地决定作出的行政复议决定，属于法律规定的最终裁决行为，当事人对此类行政行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。但是，上述规定并未限制当事人对征收土地决定通过行政复议寻求救济。公民、法人或者其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定，有权申请行政复议，复议机关依法应予受理，进行实体审查并作出决定。本案中，江记成、江西成不服广西壮族自治区政府作出的629号批复，向该府申请复议，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，该府应当予以受理。广西壮族自治区政府以江记成、江西成的申请不符合行政复议受案范围为由，作出69号不予受理决定，适用法律错误。一、二审判决认为69号不予受理决定适用法律正确，驳回江记成、江西成的诉讼请求，亦属适用法律错误，应予纠正。
在本院审理过程中，广西壮族自治区政府作出桂政行复（2018）39号《行政复议受理通知书》，改变其作出的69号不予受理决定。经本院释明后，江记成、江西成仍要求确认原行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，对于广西壮族自治区政府作出的69号不予受理决定，应予确认违法。
综上，一、二审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销南宁市中级人民法院2016年10月19日作出的（2016）桂01行初153号行政判决；
二、撤销广西壮族自治区高级人民法院2017年7月21日作出的（2017）桂行终169号行政判决；
三、确认广西壮族自治区人民政府2016年3月30日作出的桂政行复（2016）69号《不予受理行政复议申请决定书》违法。
相关法条
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2.中华人民共和国土地管理法
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
3.中华人民共和国行政复议法(2009修正)
第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
4.中华人民共和国行政复议法实施条例
第二十五条申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。
5.最高人民法院关于适用的解释
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。
6.（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》
江苏省高级人民法院：你院《关于适用第三十条第二款有关问题的请示》收悉。经研究，同意你院审委会第一种意见，即《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。
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